Tổng quan nghiên cứu

Trong tổ chức bộ máy nhà nước tại Việt Nam, Hội đồng nhân dân cấp huyện giữ vị trí cấp chính quyền trung gian quan trọng, trực tiếp kết nối và thể chế hóa các chủ trương từ cấp tỉnh xuống cơ sở xã, phường, thị trấn. Trên địa bàn tỉnh Quảng Nam, với quy mô 18 đơn vị hành chính cấp huyện gồm cả vùng đồng bằng, đô thị và 9 huyện miền núi đặc thù, hoạt động của cơ quan dân cử đóng vai trò quyết định đến sự phát triển kinh tế - xã hội và ổn định quốc phòng - an ninh. Trong nhiệm kỳ 2016-2021, toàn tỉnh có tổng số 583 đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện đại diện cho ý chí, nguyện vọng của hơn 1,4 triệu người dân địa phương.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ thực tiễn hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện vẫn còn bộc lộ những hạn chế đáng kể: chất lượng ban hành nghị quyết chưa đồng đều, hoạt động giám sát chuyên đề đôi lúc còn mang tính hình thức, công tác chất vấn chưa tạo được bước đột phá và tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm còn quá cao làm giảm tính chuyên nghiệp của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể là làm sáng tỏ cơ sở lý luận về thiết chế Hội đồng nhân dân cấp huyện, đánh giá thực trạng hoạt động tại 18 huyện, thị xã, thành phố của tỉnh Quảng Nam trong giai đoạn 2016-2019, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng đại biểu và hiệu lực giám sát.

Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi cung cấp giải pháp gia tăng tỷ lệ xử lý đơn thư khiếu nại tố cáo đạt mức tối ưu từ 80% đến 100%, nâng cao năng lực cho 108 đại biểu dân tộc thiểu số và tối ưu hóa hiệu quả của 144 đợt tiếp xúc cử tri tại 1.728 điểm trên địa bàn toàn tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, kết hợp chặt chẽ với học thuyết dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Thiết chế Hội đồng nhân dân cấp huyện được tiếp cận dưới góc độ thể chế chính quyền địa phương 3 cấp theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

Khung phân tích tập trung vào 4 khái niệm cốt lõi: cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, chức năng đại diện cho ý chí nhân dân, quyền quyết định các vấn đề kinh tế - ngân sách và thẩm quyền giám sát việc tuân thủ pháp luật. Theo Điều 26 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Hội đồng nhân dân cấp huyện thực thi 4 nhóm nhiệm vụ quyền hạn trọng tâm về tư pháp, xây dựng chính quyền, quản lý tài nguyên môi trường và an sinh xã hội. Cơ cấu tổ chức chuẩn hóa gồm Thường trực Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu và hệ thống từ 2 đến 3 Ban chuyên môn trực thuộc tại 100% các huyện.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được tổng hợp từ hệ thống văn bản pháp lý quốc gia từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 2013, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, cùng các nghị quyết, biên bản kỳ họp và báo cáo giám sát chính thức tại tỉnh Quảng Nam.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 583 đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện thuộc 18 đơn vị hành chính cấp huyện tỉnh Quảng Nam trong nhiệm kỳ 2016-2021, cùng 54 tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và 56 vụ việc đơn thư khiếu nại, tố cáo thực tế. Tác giả sử dụng phương pháp chọn mẫu toàn bộ kết hợp phân tầng theo địa bàn địa lý, chia thành 9 huyện miền núi có thành lập Ban Dân tộc và 9 huyện, thị xã, thành phố vùng đồng bằng ven biển.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thể chế, phương pháp thống kê mô tả và phương pháp so sánh thực tiễn là nhằm lượng hóa chính xác mối tương quan giữa tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm chiếm trên 86% với chất lượng thẩm tra dự thảo nghị quyết. Quá trình thu thập và xử lý số liệu được triển khai liên tục trong khung thời gian nghiên cứu từ năm 2016 đến nửa đầu năm 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện khóa XI tỉnh Quảng Nam có sự đa dạng nhưng tỷ lệ kiêm nhiệm còn rất lớn. Trong tổng số 583 đại biểu, khối chuyên trách Đảng có 194 đại biểu, khối chính quyền có 219 đại biểu nhưng chỉ có 81 đại biểu hoạt động chuyên trách Hội đồng nhân dân (chiếm 13,89%). Đại biểu nữ đạt tỷ lệ 23,67% tương ứng 138 đại biểu, đại biểu dân tộc ít người chiếm 18,52% với 108 đại biểu, đại biểu trẻ tuổi chiếm 11,32% với 66 đại biểu và đại biểu ngoài Đảng chiếm 3,09% với 18 đại biểu.

Thứ hai, hoạt động giám sát chuyên đề và chất vấn tại kỳ họp đã đạt được những chuyển biến rõ nét. Hằng năm, Thường trực Hội đồng nhân dân các huyện tổ chức từ 3 đến 4 cuộc giám sát chuyên đề, trong khi các Ban chuyên môn tiến hành từ 1 đến 3 cuộc giám sát với thời gian kéo dài từ 8 đến 10 ngày mỗi đợt, huy động từ 6 đến 8 thành viên tham gia. Đã có hơn 50 lượt đại biểu gửi câu hỏi chất vấn trực tiếp đến thủ trưởng các phòng ban chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện về các vấn đề nóng như bồi thường giải phóng mặt bằng, di dân tái định cư thủy điện và chính sách an sinh xã hội.

Thứ ba, công tác tiếp xúc cử tri và giải quyết khiếu nại tố cáo được chuẩn hóa thành nề nếp. Hội đồng nhân dân cấp huyện toàn tỉnh đã tổ chức thành công 144 đợt tiếp xúc cử tri tại 1.728 điểm tiếp xúc trước và sau các kỳ họp thường lệ. Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện tiếp nhận 56 đơn thư khiếu nại, tố cáo; phân loại chuyển giao 100% số đơn đủ điều kiện đến cơ quan thẩm quyền và ghi nhận tỷ lệ giải quyết đạt từ 80% đến 100%.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính dẫn đến việc một số phiên chất vấn chưa đạt hiệu quả sâu sắc là do hơn 86% đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, chịu áp lực công tác chuyên môn tại cơ quan hành chính nên còn tâm lý ngại va chạm, nể nang đồng cấp. Khi so sánh với các nghiên cứu tương đồng tại tỉnh Quảng Ngãi và các đề tài cấp Bộ về năng lực giám sát dân cử, kết quả tại Quảng Nam khẳng định rõ việc thiếu vắng đội ngũ chuyên gia tư vấn độc lập và chế độ đại biểu chuyên trách dưới 15% là rào cản chung của các địa phương trên cả nước.

Dữ liệu thực trạng của luận văn có thể được trực quan hóa tối ưu thông qua hệ thống biểu đồ và bảng tổng hợp chuyên sâu. Cụ thể, cơ cấu 583 đại biểu phân theo thành phần công tác nên được biểu diễn bằng biểu đồ tròn để làm nổi bật tỷ trọng 13,89% chuyên trách; biểu đồ cột nhóm thể hiện sự phân bổ số lượng cuộc giám sát chuyên đề giữa 9 huyện miền núi và 9 huyện đồng bằng; cùng bảng ma trận phân loại 56 đơn thư khiếu nại theo từng nhóm lĩnh vực đất đai, tái định cư và môi trường.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng đại biểu. Cấp ủy và Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh cần chỉ đạo nâng tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách tại cấp huyện lên mức tối thiểu 30% đến 35% trong giai đoạn chuẩn bị nhân sự cho nhiệm kỳ 2021-2026, ưu tiên bố trí 100% Phó Trưởng các Ban chuyên môn là cán bộ chuyên trách có trình độ đại học luật hoặc quản lý nhà nước.

Thứ hai, đổi mới quy trình thẩm tra và ban hành nghị quyết. Ban Pháp chế, Ban Kinh tế - Xã hội và Ban Dân tộc phải chủ động tiếp cận hồ sơ, phối hợp cùng Ủy ban nhân dân huyện khảo sát thực tế tối thiểu 15 ngày trước kỳ họp, đảm bảo 100% nghị quyết ban hành từ năm 2020 có tính khả thi cao và gắn kết trực tiếp với dự toán phân bổ ngân sách địa phương.

Thứ ba, tăng cường hiệu lực tái giám sát và giải quyết kiến nghị sau giám sát. Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện duy trì đều đặn từ 3 đến 4 cuộc giám sát chuyên đề mỗi năm, xây dựng cơ chế phúc tra định kỳ 6 tháng một lần, phấn đấu đạt mục tiêu xử lý dứt điểm trên 90% kiến nghị sau giám sát của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.

Thứ tư, chuẩn hóa và số hóa hoạt động tiếp xúc cử tri, giải quyết khiếu nại. Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân phối hợp chặt chẽ với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc mở rộng tiếp xúc cử tri tại hơn 1.700 điểm cơ sở hàng năm, rút ngắn thời gian xử lý và đôn đốc giải quyết 100% đơn thư khiếu nại tố cáo của công dân xuống dưới 30 ngày làm việc thông qua ứng dụng công nghệ thông tin.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Đại biểu Hội đồng nhân dân và cán bộ văn phòng cơ quan dân cử cấp huyện: Luận văn cung cấp khung phương pháp thẩm tra đề án kinh tế - xã hội và cẩm nang kỹ năng chất vấn thực chiến, giúp nâng cao chất lượng cho 81 đại biểu chuyên trách tại các địa phương.

Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và cơ quan chuyên môn cấp huyện: Cung cấp góc nhìn đối chiếu về cơ chế kiểm soát quyền lực, giúp cải thiện tỷ lệ phối hợp chuẩn bị văn bản kỳ họp và giải quyết trên 90% kiến nghị sau giám sát đúng hạn.

Giảng viên, học viên cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tài liệu cung cấp cơ sở dữ liệu thực chứng phong phú về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương tại 18 đơn vị hành chính của tỉnh Quảng Nam, đóng vai trò là case study điển hình phục vụ giảng dạy và nghiên cứu học thuật.

Cán bộ Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội: Cung cấp mô hình phối hợp giám sát và phương thức tổ chức 144 đợt tiếp xúc cử tri hiệu quả, nâng cao chất lượng phản biện xã hội tại cấp cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Hội đồng nhân dân cấp huyện có vị trí pháp lý như thế nào trong bộ máy nhà nước? Hội đồng nhân dân cấp huyện là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và quyền làm chủ của nhân dân. Cơ quan này đóng vai trò trung gian chuyển tải chủ trương từ cấp tỉnh đến cơ sở, quyết định các vấn đề kinh tế, ngân sách và giám sát việc thi hành pháp luật trên toàn địa bàn huyện.

Tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm cao ảnh hưởng thế nào đến hoạt động của Hội đồng nhân dân? Với hơn 86% đại biểu kiêm nhiệm tại Quảng Nam, đại biểu vừa thực hiện nhiệm vụ dân cử vừa đảm nhiệm công tác chuyên môn tại cơ quan hành chính. Tình trạng này dẫn đến thiếu hụt thời gian nghiên cứu tài liệu, gây tâm lý e dè, nể nang trong hoạt động chất vấn và làm giảm tính phản biện của báo cáo thẩm tra.

Đặc thù tổ chức Hội đồng nhân dân tại 9 huyện miền núi tỉnh Quảng Nam là gì? Tại 9 huyện miền núi, Hội đồng nhân dân cấp huyện được thành lập thêm Ban Dân tộc bên cạnh Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - Xã hội. Trưởng Ban Dân tộc hoạt động chuyên trách, trực tiếp đại diện và bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho 108 đại biểu dân tộc thiểu số và cử tri vùng cao.

Hoạt động tiếp xúc cử tri cấp huyện tại Quảng Nam đạt quy mô như thế nào? Trong nhiệm kỳ khảo sát, cơ quan dân cử cấp huyện đã triển khai 144 đợt tiếp xúc cử tri tại 1.728 điểm tiếp xúc trên toàn tỉnh. Các buổi tiếp xúc đều có sự tham gia của lãnh đạo Ủy ban nhân dân và thủ trưởng phòng ban để trực tiếp giải trình các vướng mắc của người dân.

Kết quả giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện ra sao? Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện đã tiếp nhận 56 đơn thư khiếu nại, tố cáo, phân loại và chuyển 100% đơn đủ điều kiện đến cơ quan thẩm quyền. Tỷ lệ đôn đốc và giải quyết thành công từ các cơ quan hành chính đạt kết quả cao, dao động từ 80% đến 100%.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về vị trí, tính chất quyền lực nhà nước và chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Đánh giá thực chứng cơ cấu tổ chức của 583 đại biểu tại 18 huyện, thị xã, thành phố tỉnh Quảng Nam, chỉ ra điểm nghẽn lớn nhất là tỷ lệ đại biểu chuyên trách chỉ chiếm 13,89%.
  • Phân tích hiệu quả thực tế của 144 đợt tiếp xúc cử tri tại 1.728 điểm và việc xử lý 56 đơn thư khiếu nại tố cáo đạt tỷ lệ giải quyết từ 80% đến 100%.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá nhằm tăng tỷ lệ chuyên trách lên 30% đến 35%, đổi mới quy trình thẩm tra dự thảo nghị quyết trước kỳ họp 15 ngày và nâng cao năng lực giám sát.
  • Lộ trình hoàn thiện thể chế và nâng cao năng lực cán bộ dân cử cần được triển khai đồng bộ từ năm 2020 hướng tới xây dựng chính quyền địa phương tinh gọn, hiệu lực và kiến tạo phát triển.

Công trình là tài liệu tham khảo giá trị cho các nhà hoạch định chính sách, đại biểu dân cử và học viên ngành luật trong quá trình nghiên cứu, đổi mới hoạt động chính quyền địa phương.