Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Trong hệ thống quản trị hành chính nhà nước, văn bản giữ vai trò là phương tiện thông tin chủ yếu nhằm ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, đồng thời là công cụ pháp lý để cụ thể hóa đường lối, pháp luật và điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc phạm vi thẩm quyền của cơ quan công quyền. Việc ban hành văn bản đúng quy chuẩn bảo đảm cho hoạt động của bộ máy diễn ra có hệ thống, tăng cường tính pháp quy và hiệu lực quản lý nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế tại các cơ quan quản lý hành chính địa phương, công tác soạn thảo và ban hành văn bản vẫn bộc lộ nhiều khiếm khuyết cả về nội dung lẫn thể thức kỹ thuật.

Ủy ban nhân dân (UBND) huyện Kỳ Anh, tỉnh Hà Tĩnh là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, thực hiện chức năng quản lý nhà nước chung trên mọi lĩnh vực: kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh. Khối lượng văn bản phát sinh tại đơn vị rất lớn, đóng vai trò là phương tiện chính thức để chỉ đạo, điều hành toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn. Qua thực tế công tác tại cơ quan, tác giả nhận thấy yêu cầu chuẩn hóa và nâng cao chất lượng văn bản quản lý hành chính tại đây là đòi hỏi cấp thiết.

Mục tiêu nghiên cứu của khóa luận được xác định cụ thể là:

  • Đề ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh.

Để hiện thực hóa mục tiêu trên, khóa luận đặt ra ba nhiệm vụ nghiên cứu:

  1. Phân tích cơ sở lý luận về công tác soạn thảo và ban hành văn bản trong các cơ quan, tổ chức;
  2. Khảo sát, đánh giá thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh;
  3. Đề xuất một số giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại đơn vị.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh.
  • Phạm vi không gian: Cơ quan UBND huyện Kỳ Anh, tỉnh Hà Tĩnh.
  • Phạm vi thời gian: Khảo sát thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản trong giai đoạn từ năm 2014 đến năm 2016.
  • Giả thuyết nghiên cứu: Hệ thống văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh còn bộc lộ nhiều hạn chế về nội dung, thẩm quyền ban hành, kỹ thuật trình bày các thành phần thể thức cũng như quy trình soạn thảo và ban hành văn bản.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận xây dựng hệ thống cơ sở lý luận dựa trên các khái niệm chuyên ngành từ văn bản học, ngôn ngữ học và hành chính học. Về mặt học thuật, tác giả tiếp thu quan điểm của Nguyễn Quang Ninh, Hồng Dân, Bùi Khắc Việt, PGS. Vương Đình Quyền và PGS. TS Nguyễn Văn Thâm về bản chất của văn bản quản lý nhà nước: là những quyết định và thông tin quản lý thành văn do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thể thức, trình tự, thủ tục luật định nhằm điều chỉnh các quan hệ quản lý nội bộ hoặc giữa nhà nước với công dân, tổ chức. Văn bản quản lý đảm nhận ba chức năng cốt lõi: chức năng thông tin, chức năng pháp lý và chức năng quản lý.

Khung thể chế và quy chuẩn pháp lý được khóa luận áp dụng làm thước đo đánh giá bao gồm:

  • Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015;
  • Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015;
  • Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư;
  • Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/2/2010 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 110/2004/NĐ-CP;
  • Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật;
  • Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính.

Hệ thống văn bản được phân loại thành ba nhóm: văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính (gồm hành chính cá biệt: quyết định, chỉ thị, nghị quyết; hành chính thông thường: có tên loại và công văn không có tên loại) và văn bản chuyên ngành. Tác giả đối chiếu hoạt động thực tế với các chuẩn mực về: thẩm quyền (hình thức, nội dung); yêu cầu nội dung (tính mục đích, khoa học, phổ thông đại chúng, tính khả thi, tính hệ thống); yêu cầu ngôn ngữ hành chính (chính xác - mạch lạc, khách quan - nghiêm túc, khuôn mẫu, trang trọng - lịch sự, phổ thông - đại chúng); yêu cầu thể thức (16 thành phần gồm 9 yếu tố bắt buộc và 7 yếu tố bổ sung); và quy trình 4 bước chuẩn mực (Chuẩn bị soạn thảo -> Xây dựng dự thảo -> Duyệt văn bản -> Hoàn thiện thể thức và làm thủ tục ban hành).

Phương pháp nghiên cứu thực tế bao gồm:

  • Phương pháp biện chứng Mác - Lênin làm nền tảng xem xét mối quan hệ giữa lý luận và thực tiễn;
  • Phương pháp thống kê, điều tra khảo sát để lượng hóa hệ thống văn bản và các dạng sai sót;
  • Phương pháp so sánh giữa quy định pháp luật hiện hành với văn bản thực tế được ban hành;
  • Phương pháp thu thập và xử lý thông tin thực địa;
  • Phương pháp phỏng vấn cán bộ, công chức, viên chức trực tiếp làm công tác văn bản tại UBND huyện;
  • Phương pháp hệ thống hóa và phân tích, đánh giá, tổng hợp.

Nguồn dữ liệu sử dụng trong nghiên cứu được cung cấp chính thức bởi Văn phòng HĐND - UBND huyện Kỳ Anh từ sổ đăng ký văn bản đi giai đoạn 2014 - 2016 và mẫu khảo sát chọn lọc thực tế 325 văn bản ban hành tại đơn vị.

Nội dung chính theo từng chương

Chương I: Cơ sở lý luận về công tác soạn thảo và ban hành văn bản

Chương này trình bày bức tranh tổng quan về lịch sử nghiên cứu công tác văn thư, giấy tờ và văn bản quản lý nhà nước tại Việt Nam qua các công trình tiêu biểu của PGS. Vương Đình Quyền, GS. Nguyễn Văn Thâm, TS. Lưu Kiếm Thanh, PGS.TS Nguyễn Minh Phương, TS. Nguyễn Thế Quyền, Đỗ Văn Học và các bài nghiên cứu chuyên ngành trên Tạp chí Văn thư - Lưu trữ. Tác giả hệ thống hóa các định nghĩa khoa học về văn bản, văn bản quản lý nhà nước và phân tích sâu ba chức năng then chốt: chức năng thông tin (phương tiện ghi chép và truyền tải dữ liệu điều hành), chức năng pháp lý (làm bằng chứng pháp lý, xác lập quyền và nghĩa vụ mang tính quyền lực đơn phương), chức năng quản lý (công cụ chỉ đạo, đôn đốc, theo dõi và kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ).

Chương I cũng làm rõ phân loại hệ thống văn bản theo quy định của pháp luật và chuẩn hóa toàn bộ các tiêu chuẩn kỹ thuật nghiệp vụ:

  • Yêu cầu về thẩm quyền ban hành gồm thẩm quyền hình thức (sử dụng đúng tên loại văn bản được luật định) và thẩm quyền nội dung (giải quyết đúng phạm vi quyền hạn được phân cấp);
  • Yêu cầu về nội dung văn bản (đáp ứng tính mục đích, tính khoa học, tính đại chúng, tính khả thi và tính hệ thống);
  • Yêu cầu về thể thức và kỹ thuật trình bày theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV, cấu trúc 16 thành phần thể thức (phân định rõ 9 thành phần bắt buộc: Quốc hiệu, tên cơ quan, số và ký hiệu, địa danh và ngày tháng năm, tên loại và trích yếu, nội dung, chức vụ/chữ ký, dấu cơ quan, nơi nhận; và 7 thành phần bổ sung);
  • Yêu cầu về phong cách ngôn ngữ hành chính và quy trình kỹ thuật 4 bước từ chuẩn bị soạn thảo, xây dựng dự thảo, duyệt văn bản đến hoàn thiện thể thức, đóng dấu, làm thủ tục ban hành và lưu trữ.

Chương II: Thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh

Chương này đi sâu khảo sát thực tiễn tại huyện Kỳ Anh, đơn vị hành chính nằm ở phía Đông Nam tỉnh Hà Tĩnh (tọa độ 17,5 - 18,1 độ vĩ Bắc; 106,28 độ kinh Đông), diện tích tự nhiên 105.429 ha (74% là đồi núi), bờ biển dài 63 km, có 32 xã và 1 thị trấn; trong đó 9 xã phía nam (diện tích 22.781 ha) nằm trong Khu kinh tế Vũng Áng theo Quyết định số 72-QĐ/TTg ngày 03/4/2006 của Thủ tướng Chính phủ. Dân số toàn huyện là 174.000 người, lực lượng lao động 88.738 người, mật độ 161 người/km². Bộ máy UBND huyện gồm Chủ tịch, 3 Phó Chủ tịch (1 phụ trách tài chính, tài nguyên môi trường, nông - lâm nghiệp; 1 phụ trách văn hóa - xã hội; 1 chuyên trách dự án Formosa), cùng 14 phòng chuyên môn và 5 đơn vị sự nghiệp trực thuộc.

Về thẩm quyền, UBND huyện thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức Quyết định (căn cứ Khoản 13 Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Khoản 1 Điều 28 Luật Tổ chức chính quyền địa phương) và các hình thức văn bản hành chính cá biệt, văn bản hành chính thông thường.

Dữ liệu thống kê giai đoạn 2014 - 2016 cho thấy khối lượng văn bản phát sinh tại cơ quan là rất lớn và tăng liên tục qua các năm:

Loại văn bản Năm 2014 (Số lượng) Năm 2014 (Tỷ lệ %) Năm 2015 (Số lượng) Năm 2015 (Tỷ lệ %) Năm 2016 (Số lượng) Năm 2016 (Tỷ lệ %)
Quyết định 14.078 79,30 14.941 79,25 16.006 77,70
Kế hoạch 1.000 5,63 1.091 5,78 1.179 5,72
Công văn 924 5,20 990 5,25 1.168 5,67
Thông báo 875 4,92 889 4,71 938 4,55
Giấy mời 212 1,19 240 1,27 349 1,69
Tờ trình 178 1,00 189 1,09 256 1,24
Báo cáo 142 0,80 152 0,81 180 0,87
Các văn bản khác 340 1,91 360 1,92 521 2,52
Tổng cộng 17.749 100,00 18.852 100,00 20.597 100,00

Quyết định là loại hình chiếm tỷ trọng áp đảo (từ 77,7% đến 79,3%). Nguyên nhân số lượng văn bản gia tăng nhanh chóng xuất phát từ: yêu cầu triển khai chương trình Nông thôn mới; sự vận hành của Khu kinh tế Vũng Áng (thu hút 135 dự án với tổng vốn trên 25 tỷ USD); yêu cầu kiện toàn văn chế làm việc sau khi điều chỉnh địa giới hành chính huyện; và đặc biệt là công tác ban hành văn bản chỉ đạo xử lý bồi thường thiệt hại, khắc phục sự cố môi trường biển do Công ty TNHH Gang thép Hưng Nghiệp Formosa Hà Tĩnh gây ra.

Tiến hành khảo sát chọn mẫu 325 văn bản thực tế trong 1 năm, tác giả ghi nhận tỷ lệ văn bản mắc lỗi rất cao:

Tiêu chí Tổng số Quyết định Công văn Thông báo Giấy mời
Văn bản khảo sát thực tế 325 237 (67,3%) 47 (13,4%) 26 (7,4%) 42 (11,9%)
Số lượng văn bản có sai sót 289 217 (75,1%) 33 (11,4%) 11 (3,8%) 28 (9,7%)

Khóa luận phân tích chi tiết việc áp dụng thể thức tại cơ quan: các lỗi phổ biến về Quốc hiệu, tên cơ quan, số và ký hiệu văn bản, địa danh và thời gian ban hành, trích yếu nội dung, cách trình bày phần căn cứ pháp lý, kết cấu điều/khoản/điểm, cùng việc vận dụng các thẩm quyền ký duyệt (ký thay - KT., thừa lệnh - TL., thay mặt tập thể - TM.).

Chương III: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh

Từ các tồn tại đã chỉ ra, khóa luận xác lập các nhóm giải pháp đồng bộ:

  1. Đảm bảo nghiêm ngặt các yêu cầu về nội dung, thẩm quyền và thể thức văn bản: rà soát căn cứ pháp lý, xác định đúng thể loại văn bản phù hợp với nội dung và quyền hạn, tuân thủ đúng quy chuẩn định dạng theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV.
  2. Kiểm tra, rà soát chặt chẽ các bước trong quy trình soạn thảo văn bản: tổ chức thu thập thông tin, lập đề cương, lấy ý kiến đóng góp cho bản thảo, chuẩn hóa quy trình thẩm định thể thức và nội dung trước khi trình ký.
  3. Tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo của lãnh đạo UBND huyện đối với công tác văn bản: nêu cao vai trò người đứng đầu trong việc kiểm duyệt văn bản trước khi ký ban hành.
  4. Hoàn thiện và ban hành hệ thống văn bản nội bộ: xây dựng, sửa đổi Quy chế làm việc và Quy chế công tác văn thư - lưu trữ phù hợp với quy định hiện hành.
  5. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và ý thức trách nhiệm của cán bộ, công chức: mở lớp đào tạo, tập huấn kỹ năng soạn thảo văn bản hành chính; nâng cao tinh thần trách nhiệm và tính cẩn trọng của cán bộ chuyên môn.
  6. Thực hiện tốt công tác kiểm tra, tự kiểm tra và xử lý văn bản sai quy định; tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên đề về công tác văn thư.
  7. Nâng cao hiệu quả công tác lưu trữ: bảo quản an toàn tài liệu, phục vụ kịp thời việc tra cứu thông tin quản lý.
  8. Hiện đại hóa trang thiết bị kỹ thuật và ứng dụng công nghệ thông tin: trang bị máy móc hiện đại phục vụ in ấn, ứng dụng phần mềm quản lý văn bản điều hành nhằm số hóa quy trình luân chuyển văn bản.

Kết quả và đóng góp

Về mặt kết quả số liệu, công trình đã lượng hóa toàn diện khối lượng văn bản phát sinh của UBND huyện Kỳ Anh trong giai đoạn 2014 - 2016 với tổng số 57.198 văn bản (năm 2014: 17.749 văn bản; năm 2015: 18.852 văn bản; năm 2016: 20.597 văn bản). Nghiên cứu chỉ ra cơ cấu phát hành văn bản hành chính ở cấp huyện có sự chênh lệch lớn khi Quyết định chiếm xấp xỉ 80% tổng sản lượng văn bản. Đồng thời, kết quả khảo sát 325 văn bản thực tế phản ánh tình trạng sai sót chiếm tỷ lệ lớn (289 văn bản có lỗi, chiếm 88,9% mẫu khảo sát; trong đó Quyết định sai chiếm 75,1% tổng số văn bản sai, Công văn chiếm 11,4%, Giấy mời chiếm 9,7%, Thông báo chiếm 3,8%).

Về đóng góp thực tiễn và học thuật, tác giả tự khẳng định: trong khi các công trình nghiên cứu trước đây chủ yếu tập trung ở cấp bộ, ngành trung ương, cơ quan nghiên cứu cấp cao hoặc nghiên cứu lịch sử lập pháp và lý luận chung, thì đây là công trình đầu tiên tìm hiểu một cách đầy đủ, toàn diện và có hệ thống về công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh. Đề tài đã phản ánh sát thực tế những áp lực quản lý nhà nước đặc thù tại địa phương (vừa triển khai chương trình Nông thôn mới, tiếp nhận các dự án kinh tế quy mô lớn tại Khu kinh tế Vũng Áng, vừa phải ổn định tổ chức sau điều chỉnh địa giới hành chính và giải quyết sự cố môi trường biển do Formosa xả thải). Các kiến nghị, giải pháp nêu trong khóa luận có tính ứng dụng trực tiếp giúp UBND huyện chấn chỉnh kỷ cương hành chính và chuẩn hóa quy trình ban hành văn bản.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Khóa luận tự nêu rõ những hạn chế khách quan trong quá trình thực hiện: do điều kiện thời gian và nguồn lực nghiên cứu có hạn, tác giả không thể khảo sát toàn bộ tổng thể hơn 57.000 văn bản ban hành trong ba năm mà chỉ tiến hành điều tra xác suất trên mẫu 325 văn bản trong một năm. Bên cạnh đó, việc đánh giá chuyên sâu tính hợp hiến, hợp pháp của nội dung các quyết định hành chính chuyên ngành còn gặp khó khăn do giới hạn trình độ của người nghiên cứu ở bậc đại học.

Về hướng mở rộng, các nghiên cứu tiếp theo có thể mở rộng khảo sát trên diện rộng toàn bộ hệ thống văn bản chỉ đạo điều hành của các phòng ban chuyên môn; đồng thời nghiên cứu chuyên sâu về hiệu quả triển khai văn bản điện tử, chữ ký số và đánh giá tác động sau khi UBND huyện áp dụng đồng bộ các giải pháp xử lý văn bản khuyết tật.

Giá trị tham khảo

Khóa luận là nguồn tài liệu hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên các ngành Quản trị văn phòng, Quản lý nhà nước, Văn thư - Lưu trữ và Luật học khi thực hiện các chuyên đề, khóa luận tốt nghiệp về nghiệp vụ soạn thảo văn bản hành chính cấp địa phương;
  • Cán bộ, công chức làm công tác tổng hợp, văn phòng, văn thư tại các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cấp huyện, thị xã;
  • Phần đáng tham khảo nhất là hệ thống hóa các quy chuẩn kỹ thuật theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV, hướng dẫn cách thể hiện thẩm quyền ký (TM., KT., TL.) và phương pháp thống kê, phân loại lỗi sai thực tế trên văn bản hành chính.

Câu hỏi thường gặp

1. Khối lượng văn bản do UBND huyện Kỳ Anh ban hành trong giai đoạn 2014 - 2016 biến động ra sao và loại hình nào chiếm tỷ lệ cao nhất?
Tổng khối lượng văn bản ban hành trong ba năm là 57.198 văn bản, có xu hướng tăng đều qua các năm: 17.749 văn bản (năm 2014), 18.852 văn bản (năm 2015) và 20.597 văn bản (năm 2016). Trong đó, hình thức Quyết định chiếm tỷ lệ cao nhất, duy trì từ 77,7% đến 79,3% tổng số văn bản mỗi năm.

2. Những yếu tố thực tiễn nào tại địa bàn huyện Kỳ Anh đã tác động làm gia tăng số lượng văn bản ban hành trong giai đoạn nghiên cứu?
Số lượng văn bản gia tăng chủ yếu do bốn nguyên nhân: chỉ đạo triển khai chương trình Nông thôn mới; sự vận hành của Khu kinh tế Vũng Áng; việc xây dựng các văn bản quy chế làm việc để ổn định tổ chức sau khi cơ quan điều chỉnh địa giới hành chính; và yêu cầu ban hành các quyết định chỉ đạo xử lý bồi thường, làm sạch môi trường sau sự cố Formosa Hà Tĩnh xả thải gây chết hải sản bất thường.

3. Kết quả điều tra thực tế trên mẫu 325 văn bản cho thấy thực trạng sai sót như thế nào?
Trong 325 văn bản được khảo sát, có tới 289 văn bản mắc sai sót về thể thức và kỹ thuật trình bày. Trong tổng số văn bản sai, hình thức Quyết định chiếm tỷ trọng sai sót cao nhất với 217 văn bản (75,1%), tiếp đến là Công văn có 33 văn bản (11,4%), Giấy mời có 28 văn bản (9,7%) và Thông báo có 11 văn bản (3,8%).

4. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND huyện Kỳ Anh được quy định theo hình thức nào và căn cứ vào văn bản pháp lý nào?
UBND huyện Kỳ Anh có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức Quyết định, căn cứ theo quy định tại Khoản 13 Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Khoản 1 Điều 28 Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

5. Khóa luận chuẩn hóa quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước qua những bước nào?
Quy trình kỹ thuật gồm 4 bước: Bước 1 - Chuẩn bị soạn thảo (phân công, xác định mục đích, tên loại, thu thập thông tin và lập đề cương); Bước 2 - Xây dựng dự thảo văn bản (viết bản thảo, lấy ý kiến góp ý và hoàn thiện dự thảo); Bước 3 - Duyệt văn bản (lãnh đạo phụ trách duyệt nội dung, văn thư duyệt thể thức, người có thẩm quyền ký); Bước 4 - Hoàn thiện thể thức và làm thủ tục ban hành (đánh máy, cấp số, ghi ngày tháng, đóng dấu, gửi phát hành và lưu trữ).

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Phan Thị Kim Tuyến đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thể chế pháp lý về công tác soạn thảo, ban hành văn bản trong cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Dựa trên số liệu thống kê thực tế giai đoạn 2014 - 2016 và khảo sát chọn mẫu tại UBND huyện Kỳ Anh, công trình đã phản ánh sát thực quy mô, cơ cấu phát hành và các khiếm khuyết phổ biến về thể thức, thẩm quyền, quy trình văn bản tại địa phương. Các giải pháp do tác giả đề xuất mang tính đồng bộ và bám sát thực tiễn hoạt động của chính quyền huyện Kỳ Anh, góp phần nâng cao hiệu lực chỉ đạo, điều hành của bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương.