CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC 1. Cơ sở lý luận về nâng cao chất lượng đội ngũ công chức 1. Khái niệm công chức nhà nước Khái niệm công chức mang tính lịch sử, nội dung của nó phụ thuộc rất nhiều vào quan niệm về hoạt động công vụ, vào chế độ chính trị và nền văn hóa của mỗi quốc gia và phụ thuộc vào từng giai đoạn lịch sử cụ thể trong từng nước. Do vậy trong thực tế rất khó có một khái niệm chung về công chức cho tất cả các quốc gia, thậm chí ngay trong một quốc gia, ở từng thời kỳ phát triển khác nhau, thuật ngữ này cũng mang những nội dung khác nhau.
Ở Việt Nam, mốc đầu tiên của sự hình thành khái niệm công chức là việc ban hành Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch Hồ Chí Minh về Quy chế công chức. Theo đó, tại Điều 1 của Sắc lệnh, công chức được hiểu như sau: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ định” Đây là lần đầu tiên ở Việt Nam, khái niệm công chức đã được nêu ra trong văn bản chính thức của nhà nước. Theo Quy chế này, phạm vi công chức còn rất hẹp, chỉ là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ. Đây chính là đội ngũ công chức làm việc trong bộ máy hành chính Nhà nước theo cách hiểu hiện nay.
Đến đầu thập niên 90 của thế kỷ XX, thuật ngữ “công chức” được quy định tại Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng, tại Điều 1 của Nghị định như sau: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp gọi là công chức Nhà nước” Khái niệm này đã nêu khá đầy đủ các dấu hiệu cơ bản về công chức trong nền hành chính hiện đại, phù hợp với quan niệm chung của các quốc gia trên thế LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Tuy nhiên về mặt pháp lý, khái niệm này mới chỉ dừng lại ở mức độ thể hiện ở văn bản lập quy của Chính phủ. Năm 1998, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức số 01/1998/PL-UBTVQH 10, ngày 26/2/1998. Văn bản Luật này không chỉ điều chỉnh người làm việc trong phạm vi các cơ quan nhà nước mà còn điều chỉnh cả những người làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội.
Trong đó những người thuộc phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh này đều gọi chung trong một cụm từ là “cán bộ, công chức”. Như vậy, trong Pháp lệnh cán bộ, công chức chưa nêu ra được một khái niệm chính thức thế nào là công chức, thế nào là cán bộ mà mới chỉ gọi chung những người làm việc cho cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị xã hội trong một cụm từ là “cán bộ, công chức” với các tiêu chí xác định cán bộ, công chức và phân chia cán bộ, công chức thành các nhóm khác nhau. Theo Pháp lệnh này “cán bộ, công chức” được xác định theo 3 tiêu chí là công dân Việt Nam; trong biên chế; hưởng lương từ Ngân sách nhà nước. Theo Quy định tại Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được bổ nhiệm vào một ngạch hành chính sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ Ngân sách nhà nước, làm việc trong các cơ quan nhà nước (gồm ngành lập pháp, hành pháp, tư pháp) và đơn vị sự nghiệp của Nhà nước.
Theo quy định tại Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước thì cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội được gọi chung là công chức và được hiểu như sau: Công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ Ngân sách nhà nước, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức và giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội từ cấp huyện trở lên và các cơ quan, đơn vị của lực lượng vũ trang. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Ngày 13 tháng 11 năm 2008 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành Luật Cán bộ, công chức số 22/2008/QH12 (có hiệu lực từ 01/01/ 2010); ngày 25/11/2019 Quốc hội ban hành Luật số: 52/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức số 22/2008/QH12 đây là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất từ trước đến nay cắt nghĩa được rõ ràng hơn về khái niệm “công chức”. Theo đó công chức được quy định tại khoản 2 và Điều 4 như sau: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Ở nước ta, các cơ quan thuộc đơn vị hành chính cấp xã như Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND đều là những cơ quan nhà nước.
Vì vậy, pháp luật khẳng định công chức cấp xã cũng là công chức nhà nước. Tại khoản 2 và Điều 4 Luật Cán bộ, công chức ghi: “… công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Như vậy có thể hiểu, do tính chất hoạt động của công chức cấp xã nên Nhà nước cần phải có các quy định riêng để quy định về chính sách, chế độ tiền lương, hưu trí và các vấn đề khác có liên quan. Tóm lại, có thể thấy chế độ công chức chịu ảnh hưởng và bị quy định mạnh mẽ bởi chế độ chính trị, điều kiện đặc điểm lịch sử, kinh tế - chính trị xã hội mỗi giai đoạn lịch sử.
Do vậy, trên thực tế mỗi giai đoạn có những quan niệm riêng về công chức nhà nước. Tức là không có một khái niệm thống nhất về công chức, tuy nhiên có những điểm chung và có thể hiểu công chức làm tại các cơ quan từ cấp huyện trở lên theo quan niệm hiện nay ở Việt Nam như sau: Công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một nhiệm vụ, công vụ thường xuyên trong các cơ quan LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Phân loại công chức nhà nước Trong hệ thống hành chính nhà nước, công chức được phân loại để làm cơ sở cho công tác quản lý và phát triển đội ngũ, quy hoạch đào tạo phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng loại công chức. Là cơ sở để đề ra những tiêu chuẩn khách quan trong việc tuyển chọn người vào làm việc trong cơ quan nhà nước, đáp ứng yêu cầu của công việc.
Giúp cho việc xác định tiền lương, các chế độ, chính sách một cách hợp lý, chính xác. Giúp cho việc tiêu chuẩn hóa và cụ thể hóa việc đánh giá công chức. Giúp cho việc xây dựng, quy hoạch đào tạo và bồi dưỡng công chức đúng đối tượng theo yêu cầu, nội dung công việc. Đưa ra các căn cứ cho việc xác định biên chế công chức một cách hợp lý.
Tùy thuộc vào mục đích phân loại, có thể có nhiều cách phân loại khác nhau. a) Phân loại theo bằng cấp, học vấn: - Tốt nghiệp đại học, trên đại học - Tốt nghiệp trung cấp - Sơ cấp - Nghề b) Phân loại theo tổ chức làm việc: - Công chức làm việc ở cơ quan quản lý nhà nước - Công chức làm việc ở cơ quan quản lý hành chính nhà nước - Công chức làm việc ở các đơn vị sự nghiệp (trường học, bệnh viện) c) Theo hệ thống thứ bậc trong cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước: - Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước trung ương - Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước cấp tỉnh - Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước cấp huyện - Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước cấp xã d) Phân loại theo ngành (chuyên môn), ngạch (cấp bậc) và bậc (vị trí): Ở nước ta ngành hành chính được chia ra 5 ngạch. Trong mỗi ngạch chia ra nhiều bậc khác nhau. Ngạch chuyên viên chia ra 9 bậc (đánh số từ 1 đến 9).
Ngạch LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 chuyên viên chính có 8 bậc (từ 1 đến 8). Theo Luật Cán bộ công chức năm 2008 và Luật Cán bộ công chức và sửa đổi năm 2019. Tại khoản 1 Điều 34 quy định. (Quốc hội, 2019) (1) Căn cứ vào lĩnh vực ngành, nghề, chuyên môn, nghiệp vụ, công chức được phân loại theo ngạch công chức tương ứng sau đây: a) Loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương; b) Loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương đương; c) Loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương đương; d) Loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương đương và ngạch nhân viên; (2) Căn cứ vào vị trí công tác, công chức: a) Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý; b) Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý 1.