phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 04 chương: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức, viên chức. Chƣơng 2: Phương pháp nghiên cứu. Chƣơng 3: Thực trạng đội ngũ cán bộ công chức, viên chức ngành lao động - thương binh và xã hội tỉnh Lai Châu giai đoạn 2011-2015 Chƣơng 4: Giải pháp chủ yếu nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức, viên chức ngành lao động, thương binh và xã hội tỉnh Lai Châu đến năm 2020. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC 1.
Cơ sở lý luận về nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ công chức, viên chức 1. Đội ngũ cán bộ công chức, viên chức 1. Khái niệm, vị trí vai trò cán bộ công chức, viên chức Cán bộ, công chức, viên chức là những thuật ngữ cơ bản của chế độ công vụ, công chức, thường xuyên xuất hiện trong lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong khoa học hành chính, theo các cách tiếp cận khác nhau, người ta đã đưa ra các cách giải thích khác nhau về các thuật ngữ, “cán bộ”, “công chức”, “viên chức”.
Khái niệm “công chức” gắn liền với sự ra đời công chức ở các nước tư bản Phương Tây. Vào khoảng giữa những năm nửa cuối thế kỷ XIX, tại nhiều nước Phương Tây đã thực hiện chế độ công chức. Ngày nay, khái niệm công chức được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, để chỉ những người giữ công vụ thường xuyên trong các cơ quan, tổ chức nhà nước ở trung ương hay ở địa phương. “Công chức” được hiểu là những công dân được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước (Tô Tử Hạ, 1998).
Trên thực tế, mỗi quốc gia cũng có quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức: Cộng hoà Pháp, định nghĩa: “Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng thuộc địa phương quản lý” (Tô Tử Hạ và cs, 1993). LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Ở nước Anh, công chức bao gồm 2 bộ phận sau: + Những người do nhà Vua trực tiếp bổ nhiệm hoặc được ủy ban dân sự cấp giấy chứng nhận hợp lệ cho phép tham gia công tác ở cơ quan dân sự. + Những người mà toàn bộ tiền lương được cấp từ ngân sách thống nhất của Vương quốc liên hợp hoặc từ các khoản được Quốc hội thông qua. Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại chính, gồm công chức nhà nước và công chức địa phương: “Công chức nhà nước gồm những người được nhậm chức trong bộ máy của Chính phủ trung ương, ngành tư pháp, quốc hội, quân đội, trường công và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh được lĩnh lương của ngân sách nhà nước.
Công chức địa phương gồm những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương” (Tô Tử Hạ và cs, 1993). Trung Quốc, khái niệm công chức được hiểu là: "Công chức nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ nhân viên phục vụ. Công chức gồm hai loại: + Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực nhà nước. Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều hành của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp.
+ Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức. Họ chiếm tuyệt đại đa số trong công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật” (Tô Tử Hạ và cs, 1993,). Từ những khái niệm về công chức của một số nước như trên, có thể thấy: Công chức là những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một chức vụ hay thừa hành công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước từ trung ương đến địa phương, được hưởng lương từ ngân sách và chịu sự điều hành của Luật công chức. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 Cùng cách hiểu tương tự, Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính định nghĩa công chức là: “Người được tuyển dụng và bổ nhiệm vào làm việc trong một cơ quan của Nhà nước ở trung ương hay ở địa phương, làm việc thường xuyên, toàn bộ thời gian, được xếp vào ngạch của hệ thống ngạch bậc, được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước, có tư cách pháp lý khi thi hành công vụ của Nhà nước” (Mai Hữu Khuê, 2002).
Định nghĩa này bao quát được các điều kiện để trở thành công chức là: - Được tuyển dụng và bổ nhiệm để làm việc thường xuyên; - Làm việc trong công sở; - Được xếp vào một ngạch của hệ thống ngạch bậc; - Được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; - Có tư cách pháp lý khi thi hành công vụ. Ở nước ta, khái niệm “cán bộ”, “công chức” có từ lâu. Nhưng chỉ đến năm 1950, sau 05 năm đất nước ta giành độc lập thì khái niệm đó mới xuất hiện trong văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước. Văn bản đầu tiên là Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa quy định quy chế công chức Việt Nam.
Điều 1 của Sắc lệnh ghi: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong nước hay ở nước ngoài đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Trải qua diễn biến phát triển của đất nước, các khái niệm trên cũng có nhiều cách gọi, được thể hiện dưới nhiều thể loại văn bản khác nhau. Cuối những năm 80 của thế kỷ trước, khái niệm “cán bộ, công chức” được gọi chung là “cán bộ, công nhân viên chức nhà nước”. Khái niệm này được gọi chung cho tất cả những người làm việc cho Nhà nước, không có sự phân biệt rõ ràng.
Đội ngũ này được hình thành từ nhiều con đường, có thể do bầu cử, có thể do phân công sau khi tốt nghiệp các trường chuyên nghiệp, có thể do tuyển dụng, bổ nhiệm… LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 Đến thời kỳ đổi mới (sau năm 1986), trước yêu cầu khách quan cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cán bộ công chức nhà nước, khái niệm công chức được sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Chính phủ. Nghị định nêu rõ: “Công dân Việt nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước”. Năm 1998, Pháp lệnh Cán bộ, công chức ra đời, là văn bản pháp lý cao nhất của nước ta về cán bộ, công chức. Dưới Pháp lệnh là Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức.
Nghị định đã cụ thể hóa khái niệm công chức “là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công việc thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp; những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân và công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp và công nhân quốc phòng”. Sau hai lần sửa đổi, năm 2003, Pháp lệnh Cán bộ, công chức cho khái niệm gộp cả cán bộ, công chức (quy định tại Điều 1) như sau: “Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam trong biên chế bao gồm: a) Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -xã hội ở Trung ương; ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; b) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 c) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; d) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước; tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội; đ) Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; e) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp; g) Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ lãnh đạo theo nhiệm kỳ trong thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ; Người đứng đầu tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội xã, phường, thị trấn; h) Những người được tuyển dụng, giao giữ chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã”. Mặc dù tiến bộ hơn rất nhiều so với Pháp lệnh năm 1998 và sửa đổi năm 2000, Pháp lệnh Cán bộ công chức sửa đổi năm 2003 đã phân định được đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp nhà nước được gọi là “viên chức”. Khái niệm “viên chức” xuất hiện từ lần sửa đổi Pháp lệnh năm 2003.
Tuy nhiên, Pháp lệnh vẫn chưa phân biệt rạch ròi giữa khái niệm “cán bộ”, “công chức” và “viên chức”. Các khái niệm trên lần lượt được Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức của Nhà nước ta bước đầu phân biệt rõ ràng.