Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về chất lượng dịch vụ hành chính công. Chương 2: Đặc điểm địa bàn và phương pháp nghiên cứu Chương 3: Kết quả nghiên cứu và thảo luận. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHẤT LƯỢNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 1. Cơ sở lý luận về dịch vụ và chất lượng dịch vụ hành chính công 1.
Các khái niệm cơ bản 1. Dịch vụ, chất lượng dịch vụ - Dịch vụ là các hoạt động nhằm thoả mãn những nhu cầu sản xuất kinh doanh và sinh hoạt”. Tuy nhiên cách giải thích này còn khái quát và chưa thực sự làm rõ được bản chất của dịch vụ. Trong cuốn “Lựa chọn bước đi và giải pháp để Việt Nam mở cửa về dịch vụ thương mại”, tác giả đã đưa ra khái niệm dịch vụ: “Dịch vụ là các lao động của con người được kết tinh trong giá trị của kết quả hay trong giá trị các loại sản phẩm vô hình và không thể cầm nắm được”.
Cách hiểu về dịch vụ cũng không hoàn toàn thống nhất giữa các quốc gia khác nhau trên thế giới. Vì lẽ đó trong hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS), Tổ chức thương mại thế giới (WTO) đã liệt kê dịch vụ thành 12 ngành lớn, trong mỗi ngành lớn lại bao gồm các phân ngành. Tổng cộng có 155 phân ngành với 4 phương thức cung cấp dịch vụ là: Cung cấp qua biên giới, tiêu dùng dịch vụ ngoài lãnh thổ, hiện diện thương mại và hiện diện thể nhân trong đó có hoạt động ngân hàng. Từ các quan điểm khác nhau, có thể đưa ra một khái niệm về dịch vụ như sau: “Dịch vụ là các lao động của con người được kết tinh trong các sản phẩm vô hình nhằm thoả mãn những nhu cầu sản xuất và sinh hoạt của con người” [11].
Parasuraman và các cộng sự (1985) đưa ra kết luận rằng chất lượng dịch vụ có thể đo bằng khoảng cách giữa sự mong đợi của khách hàng và nhận thức của họ khi đã sử dụng qua dịch vụ. Những năm 1990 trở lại đây, trong các nghiên cứu marketing dịch vụ, chất lượng dịch vụ thường được định nghĩa là việc đánh giá tổng thể về một dịch vụ của khách hàng, (Eshghi và các cộng sự, 2008) hoặc mức độ mà một dịch vụ đáp ứng nhu cầu hoặc mong đợi 6 của khách hàng (Asubonteng và cộng sự, 1996). Còn theo quan điểm của Philip Kotler và cộng sự (2005), chất lượng dịch vụ được định nghĩa là khả năng của một dịch vụ bao gồm độ bền tổng thể, độ tin cậy, độ chính xác, sự dễ vận hành, dễ sửa chữa và các thuộc tính có giá trị khác để thực hiện các chức năng của nó. Theo Asubonteng và cộng sự, (1996), thì chất lượng dịch vụ có thể được định nghĩa là có thể được đo bằng sự khác biệt giữa kỳ vọng của khách hàng đối với dịch vụ trước khi trải nghiệm dịch vụ và nhận thức của họ về dịch vụ sau khi đã nhận.
Lewis và Booms (1983) thì cho thấy chất lượng dịch vụ là sự đo lường mức độ dịch vụ được đưa đến khách hàng tương xứng với mong đợi của khách hàng. Việc tạo ra một dịch vụ chất lượng nghĩa là đáp ứng mong đợi của khách hàng một cách đồng nhất [12]. Từ trước những năm 1970, cũng đã có nhiều công trình nghiên cứu về chất lượng dịch vụ như Cardozo (1965), Howard và Sheth (1969), Olshvsky và Miller (1972), Olson và Dover (1976), Oliver (1977)… Tuy nhiên, các công trình này tiếp cận chất lượng dịch vụ thông qua suy diễn từ chất lượng sản phẩm hàng hóa, các tiêu chí đo lường chỉ thiên về các chỉ số kỹ thuật, chưa được kiểm chứng ở thực tiễn (Brady và Cronin, 2001) nên bị hạn chế. Đến những năm 1980, một số công trình nghiên cứu về chất lượng dịch vụ được công bố, trong đó, có nhiều công trình nghiên cứu mang tính nền tảng cho việc nghiên cứu về chất lượng dịch vụ như Lehtinen và Lehtinen (1982) với Chất lượng dịch vụ: Một nghiên cứu về kích thước chất lượng, Gronroos (1984) với Mô hình chất lượng dịch vụ và những ứng dụng của nó trong marketing, Parasuraman và cộng sự (1985) với Mô hình nhận thức về chất lượng dịch vụ và ứng dụng cho việc nghiên cứu tương lai,… Các nghiên cứu này đã có cách tiếp cận mới đối với chất lượng dịch vụ, tiếp cận từ cảm nhận và đánh giá của khách hàng đối với dịch vụ của nhà cung cấp [12].
7 Tóm lại, theo TCVN ISO 9000:2000: “Chất lượng dịch vụ là mức độ của một tập hợp các đặc tính vốn có của dịch vụ thỏa mãn các nhu cầu, mong đợi của khách hàng và các bên có liên quan”. Dịch vụ hành chính công Dịch vụ công: (từ tiếng Anh là “public service”) có quan hệ chặt chẽ với phạm trù hàng hóa công cộng. Nói một cách giản đơn, thì những hàng hóa nào thỏa mãn cả ba đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng thuần túy, và những hàng hóa nào không thỏa mãn cả ba đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng không thuần túy [11]. Từ giác độ chủ thể quản lý Nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan Nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính Nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội.
Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của Nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, tiến hành hoạt động ấy có thể do Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm [14]. Khái niệm và phạm vi dịch vụ công sẽ biến đổi tùy thuộc vào bối cảnh của mỗi quốc gia. Chẳng hạn, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế, đến các chính sách kinh tế - xã hội (tạo việc làm, quy hoạch, bảo vệ môi trường, và các hoạt động y tế, giáo dục, văn hóa, bảo hiểm xã hội,…). Trong đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan Nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức cá nhân thực hiện theo những tiêu chuẩn, quy định của Nhà nước.
Ở Pháp, khái niệm dịch vụ công được hiểu rộng, bao gồm các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần và sức khỏe của người dân (như giáo dục, văn hóa, y tế, thể thao… thường 8 được gọi là hoạt động sự nghiệp), các hoạt động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường… thường được coi là hoạt động công ích), hay các dịch vụ hành chính công bao gồm các hoạt động của cơ quan hành chính về cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch… mà cả hoạt động thuế vụ, trật tự, an ninh, quốc phòng…; còn ở Italia dịch vụ công được giới hạn chủ yếu ở hoạt động sự nghiệp (y tế, giáo dục) và hoạt động kinh tế công ích (điện, nước sạch, vệ sinh môi trường) và các hoạt động cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch do cơ quan hành chính thực hiện [14]. Ở Việt Nam, tập trung nhiều hơn vào chức năng phục vụ xã hội của Nhà nước, mà không bao gồm các chức năng công quyền, như lập pháp, hành pháp, tư pháp, ngoại giao,… qua đó nhấn mạnh vai trò chủ thể của Nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng. Điều quan trọng là chúng ta phải sớm tách hoạt động dịch vụ công (lâu nay gọi là hoạt động sự nghiệp) ra khỏi hoạt động hành chính công quyền như chủ trương của Chính phủ đã đề ra nhằm xóa bỏ cơ chế bao cấp, giảm tải cho bộ máy Nhà nước, khai thác mọi nguồn lực tiềm tàng trong xã hội, và nâng cao chất lượng của dịch vụ công phục vụ người dân. Điều 22 của Luật Tổ chức chính phủ (2015) quy định: “Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực,…” [20].
Điều này không có nghĩa là Nhà nước độc quyền cung cấp các dịch vụ công mà trái lại Nhà nước hoàn toàn có thể xã hội hóa một số dịch vụ, qua đó trao một phần việc cung ứng một phần của một số dịch vụ, như ý tế, giáo dục, cấp thoát nước,… cho khu vực phi Nhà nước thực hiện. Có thể thấy rằng khái niệm và phạm vi các dịch vụ công cho dù được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, chúng đều có tính chất chung là nhằm phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội. Ngay cả khi Nhà nước chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục các bất cập của thị trường [18]. 9 Từ những tính chất trên đây, “dịch vụ công” được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, dịch vụ công là những hàng hoá, dịch vụ mà Chính phủ can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng. Theo đó, dịch vụ công là tất cả những hoạt động nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Chính phủ, bao gồm từ các hoạt động ban hành chính sách, pháp luật, toà án… cho đến những hoạt động y tế, giáo dục, giao thông công cộng [16]. Theo nghĩa hẹp, dịch vụ công được hiểu là những hàng hoá, dịch vụ phục vụ trực tiếp nhu cầu của các tổ chức và công dân mà Chính phủ can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng [16]. Dịch vụ hành chính công là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các giấy tờ có giá trị pháp lý trong các lĩnh vực mà cơ quan Nhà nước đó quản lý.
Mỗi dịch vụ hành chính công gắn liền với một thủ tục hành chính để giải quyết hoàn chỉnh một công việc cụ thể liên quan đến tổ chức, cá nhân [16].