Chương 1 Một số vấn đề lý luận về vai trò của tính khoa học và tinh thần trách nhiệm xã hội trong hoạch định chính sách công 1. Chính sách công và quy trình hoạch định chính sách công 1. Chính sách công Là thuật ngữ ra đời khá muộn, gắn liền với sự thay đổi của bối cảnh chính trị thế giới. Khoa học chính sách công có cách tiếp cận bắt đầu từ các thể chế, cơ cấu tổ chức nhà nước, thái độ và hành vi ứng xử của tổ chức và cá nhân (khác với triết học chính trị), xem đó là những nhân tố chủ yếu khi nghiên cứu sự tác động của chính trị (chính sách) tới đời sống kinh tế - xã hội.
Từ đó đã ra đời hàng loạt cách tiếp cận mới, đặt cơ sở nền tảng thúc đẩy nghiên cứu chính sách công. Các nghiên cứu tập trung vào những hành vi ứng xử của các nhà lãnh đạo, khía cạnh tâm lý của quần chúng, nhà lãnh đạo cũng như các cử tri, khía cạnh bản chất dân tộc và tính toàn cầu,.trong đời sống chính trị - xã hội. Trong đó, đặc biệt dành trọng tâm nghiên cứu cơ sở khoa học của quy trình ban hành các chính sách công. Thực tế, từ đầu thế kỷ XX trở lại đây, chính sách của nhà nước có ảnh hưởng vô cùng lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội ở tất cả các quốc gia.
Đối với các nước XHCN, Đảng Cộng sản cầm quyền, chính sách là công cụ chủ yếu và trực tiếp để nhà nước điều hành các mối quan hệ trong nền kinh tế như: quan hệ lợi ích giữa các giai cấp, các tầng lớp xã hội, giữa nhà nước với nhân dân,. Trong quan hệ quốc tế, vấn đề chính sách cũng luôn thu hút sự chú ý của các đối tác. Do vậy, đã có những cuộc điều tra nghiên cứu đo được mức độ quan ngại của các nhà doanh nghiệp thuộc các quốc gia khác nhau trên thế giới về những thay đổi đột ngột của chính sách vĩ mô ở các quốc gia khác. Kết quả điều tra của W.B cho thấy hiện nay hầu hết trong số họ sống trong mối lo không dứt về sự thay đổi không đoán trước được của chính sách bản địa sẽ kéo theo sự đổ vỡ 10 trong kinh doanh, làm giảm sút đầu tư, hạn chế tăng trưởng và giảm lợi nhuận của các dự án phát triển.
Tại Việt Nam, trong quá trình đổi mới, các nghiên cứu chính sách công có vai trò hữu ích, quan trọng trong việc định hướng chiến lược, xác định các vấn đề, thu thập thông tin và xây dựng luận cứ khoa học để hỗ trợ quá trình hoạch định chính sách. Nhu cầu về nghiên cứu chính sách công vì thế ngày càng quan trọng. Các chính sách cũng trở nên phức tạp hơn do mở rộng đối tượng tác động, mang tính liên ngành, liên vùng, yêu cầu cao về khả năng dự báo, khả năng cạnh tranh. Nhận thức về tầm quan trọng, tính khoa học, lý luận của chính sách công vì thế là tiêu chí đầu tiên cần chú ý.
Thực tế cũng cho thấy dù có chủ trương đường lối đúng nhưng việc cụ thể hóa bằng chính sách mắc phải hạn chế hoặc chính sách không hiệu quả có khi gây tác hại không kém chủ trương đường lối sai lầm. Từ đó cho thấy trong bối cảnh hịên nay cần phải có những nghiên cứu chuyên sâu về kinh tế - xã hội, chính trị, môi trường mang tính khoa học làm căn cứ cho quá trình xây dựng chính sách, chiến lược. Hơn nữa điều đó phù hợp với xu thế phân quyền, trao quyền cho chính quyền địa phương, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, từng người dân để họ đồng thời tham gia vào thị trường. Do đó, các chính sách phải tính đến tác động, phản ứng của nhiều đối tượng khác nhau trong nhiều hoàn cảnh khác nhau.
Cần nhận thức đúng tầm quan trọng của sự phối hợp lực lượng nghiên cứu của các Viện, trường, tổ chức phi chính phủ, đoàn thể quần chúng, các tổ chức quốc tế với các Viện nghiên cứu chiến lược và chính sách trong hoạt động nghiên cứu nhằm tham mưu tư vấn cho Chính phủ trong việc hoạch định, ban hành. Cho nên khoa học về chính sách công đang là tâm điểm thu hút sự chú ý của giới nghiên cứu chính trị đương đại trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Về mặt định nghĩa, chính sách công là vấn đề luôn gây nhiều tranh cãi. Bản thân chính sách công liên quan đến hầu hết mọi người nên càng có rất nhiều 11 cách hiểu về nó xuất phát từ ý đồ tiếp cận chính sách công của người nghiên cứu.
Theo kết quả nghiên cứu, được trình bày trong tài liệu về Khoa học chính sách công của Viện Chính trị học thuộc Học viện CTQG Hồ Chí Minh sắp được hoàn tất và phát hành, hiện đang có sự phân loại định nghĩa chính sách công theo các nhóm như: Với tư cách như là sản phẩm có mục đích của nhà nước, chính sách công được xem là “tất cả những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm” (Thomas Dye). Hoặc ở góc độ cụ thể song có xu hướng khái quát, có định nghĩa như sau: “ Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước, đều có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân” (B. Hay chính sách công được khẳng định với tư cách một quá trình hành động, một cách ứng xử của chủ thể trước thực tại khách quan: “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích được theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm” (J. Dù diễn đạt khác đi song tinh thần chung của các định nghĩa vẫn xoay quanh hai đặc điểm quan trọng của chính sách công là: tính hành động và tính mục đích ở cấp độ cộng đồng.
Ở một số định nghĩa xem chính sách công như một tập hợp các bước giải quyết những vấn đề công cộng, chính sách công là một quá trình gồm năm giai đoạn: cảm nhận tình huống có vấn đề, xác định vấn đề, hình thành các giải pháp, xem xét các khía cạnh của các giải pháp, chọn một giải pháp rồi thực hiện (John Dewey). Hay: Chính sách công là một quá trình ra quyết định có tính sáng tạo bao gồm các bước: tranh luận, đưa ra các giải pháp, lựa chọn, áp dụng - thực thi và kết thúc như Harold Lasswell sau này đã định nghĩa. Một cách định nghĩa khác dựa trên các khái niệm cơ bản (đầu vào, chuyển và xử lí thông tin, đầu ra) của lí thuyết hệ thống: “Chính sách công là những quyết định quan trọng nhất của xã hội, là những hành động có tính chức năng dựa trên sự đồng thuận hoặc phê chuẩn của toàn hệ thống, theo đó, chính sách công là một quá trình có tính hệ thống diễn ra theo sáu giai đoạn: khởi 12 xướng, xem xét, lựa chọn, thực thi, đánh giá và kết thúc” (Garry Brewer và Peter deLeon). Ngoài ra, mang khuynh hướng chính trị rõ rệt, mức độ khái quát cao hơn, chính sách công được cắt nghĩa như là một quá trình chính trị mà vấn đề then chốt là sự tự đấu tranh vượt lên khẳng định chân giá trị của các ý thức hệ, các tư tưởng của chủ thể.
Với cái nhìn thiết thực của kinh tế học thì chính sách công không có gì khác hơn là sự can thiệp của nhà nước nhằm sửa chữa những khuyết tật của nền kinh tế thị trường (lãng phí nguồn lực, thiếu hiệu quả, độc quyền, bất bình đẳng, các vấn đề an sinh- xã hội, an ninh, môi trường, quốc phòng, quan hệ đối ngoại) mà tự nó thị trường không thể khắc phục. Đây chính là cơ sở lí luận cho phương pháp phân tích chính sách công xuất phát từ góc độ Chi phí - Lợi ích. Tiếp nối các tư tưởng kinh điển, Edward M. Gramlich năm 1981, cho rằng chính sách công là toàn bộ các chương trình của nhà nước (Phân bổ các nguồn lực xã hội, Phân phối và ổn định) nhằm hai mục tiêu căn bản: cung cấp hàng hoá công cộng và cải thiện sự bất bình đẳng.
Khác hoàn toàn với các cách định nghĩa chính sách công nói trên, hướng tiếp cận nghiên cứu chính sách công của lý thuyết Lựa chọn công cộng (Public Choice School) đã gây sự chú ý của giới khoa học chính trị trên thế giới và gần đây là ở các nước đang phát triển khi nó hoài nghi chính khả năng can thiệp của nhà nước, hoài nghi cả tính duy lí và công bằng của chính sách công. Điều các tác giả này quan tâm nhất không phải là định nghĩa mà là việc đưa ra các giải pháp cho các vấn đề chính sách. Vì thế nhận thức của họ về chính sách công rất khác. Họ cho rằng: “Trong tính thực tiễn của nó, chính sách công chỉ là sự phản ánh nghèo nàn tinh thần và lợi ích công cộng, vì nó đã bị khúc xạ và bóp méo bởi những lợi ích cá nhân và cục bộ của các nhóm có thẩm quyền và ảnh hưởng trong bộ máy hoạch định chính sách”.
Họ đề cao giá trị thực tiễn (cái thực sự là) của chính sách công và không cố gắng định nghĩa nó là cái gì. Cũng như các nhà kinh tế học, giới khoa học chính trị thuộc trường phái Lựa chọn công cộng phản 13 đối kịch liệt những cách tiếp cận với các giả định có tính lí tưởng và chuẩn mực đạo đức không thực tế về các chủ thể hoạch định và triển khai chính sách công. Họ đòi hỏi phải nhìn nhận những nhà hoạch định đó như những người bình thường, chứ không phải là các ông thánh, với cách thiên hướng về lợi ích cá nhân và các động cơ tối đa hóa lợi ích đó. Từ đó, họ nhấn mạnh một thực tế là con người dù ở vị trí nào đều có khuynh hướng vị kỷ và do vậy, nếu không nhìn thẳng vào sự thật này, các chính sách công “phục vụ các mục tiêu cộng đồng chung” sẽ dễ trở thành ảo tưởng và bị lợi dụng cho các mục đích cá nhân hay nhóm cục bộ.
Nói cách khác, để vươn lên tầm khoa học, các nghiên cứu chính sách cần nhìn nhận tính vị kỷ, động cơ tối đa hóa lợi ích cá nhân như những dữ kiện thực tế, cho trước. Chỉ có như vậy, mới có thể đối phó chính xác với chúng cả bằng việc thiết kế bộ máy, qui trình chính sách, đánh giá tác động, khả năng thực thi. Như vậy, quá trình xem xét các định nghĩa, các hướng tiếp cận nói trên về chính sách công cho thấy về nhận thức luận, dù có nhấn mạnh mặt này mặt khác nhưng đều khẳng định bản chất xã hội - nhà nước của chính sách công.