Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐÃI NGỘ VIÊN CHỨC TRONG TỔ CHỨC 1. Khái niệm, vai trò, mục đích, phân loại chính sách 1. Một số khái niệm Chính sách Chính sách là một thuật ngữ được sử dụng nhiều trong đời sống kinh tế-xã hội của bất cứ một quốc gia nào. Chính vì vậy, trên thế giới cũng như ở Việt Nam có nhiều quan điểm khác nhau về thuật ngữ này.
Qua quá trình tổng hợp, có thể thấy có một số những khái niệm phổ biến sau: Theo Lasswell (1951), “Chính sách liên quan đến những tuyên bố, hành động mang tính quyền lực nhà nước, dựa trên giả thuyết về nguyên nhân và kết quả, nhằm mục tiêu giải quyết các vấn đề công, hay thúc đẩy các giá trị ưu tiên”1. Chính sách là một hệ thống nguyên tắc có chủ ý hướng dẫn các quyết định và đạt được các kết quả hợp lý. Một chính sách là một tuyên bố về ý định, và được thực hiện như một thủ tục hoặc giao thức. Các chính sách thường được cơ quan quản trị thông qua trong một tổ chức.
Chính sách có thể hỗ trợ cả việc đưa ra quyết định chủ quan và khách quan. Các chính sách hỗ trợ trong việc ra quyết định chủ quan thường hỗ trợ quản lý cấp cao với các quyết định phải dựa trên thành tích tương đối của một số yếu tố và do đó thường khó kiểm tra khách quan, ví dụ: chính sách cân bằng giữa công việc và cuộc sống của người lao động. Việc ra quyết định khách quan thường hoạt động trong tự nhiên được hỗ trợ bởi các chính sách tương phản và có thể được kiểm tra khách quan. Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ (Nghị định số 34) quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật Ban hành VBQPPL) quy định: “Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”.
Theo Lê Vương Long (2020), Chính sách là hệ thống quan điểm, nhận thức, lý luận có tính chính thống, nền tảng cho việc hình thành quá trình tác động, điều chỉnh tới một đối tượng hoặc một lĩnh vực cụ thể2. 1 Lasswell (1951), The policy orientation, in Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp. 3- 15, Stanford University Press); Anderson (Anderson (1994), Public policymaking, Princeton); Considine (Considine (1994), Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne), Dye (Dye (1972), Understanding public policy, Prentice-Hall 8 Theo James Anderson: “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm”. Tựu chung lại từ các quan điểm kể trên cho thấy: Chính sách là những định hướng, chuẩn tắc cụ thể, chương trình hành động… do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình nhằm đạt được các kết quả hay mục tiêu mong muốn Các chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở những tầng nấc khác nhau: Phạm vi toàn cầu (như chính sách của Liên hiệp quốc), phạm vi một quốc gia (như chính sách của Nhà nướcTrung ương), phạm vi một địa phương (như chính sách của tiểu bang trong nhà nước liên bang), phạm vi một tổ chức, thậm chí có thể là chính sách của một cá nhân có thẩm quyền.
Khác với “chính sách tư”, “chính sách công” là những chính sách do các cơ quan công quyền ban hành nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng (Public) .Chính sách đãi ngộ đội ngũ viên chức tại Tổng cục Địa chất và Khoảng sản Việt nam mà luận văn này chọn làm chủ đề nghiên cứu là một chính sách công. Chu trình chính sách Hiện nay trên thế giới cũng như ở Việt Nam vẫn chưa có quy chuẩn chung về chu trình chính sách. Do sự khác biệt thể chế chính trị và cách thức tổ chức quyền lực nhà nước giữa các quốc gia, dẫn tới sự khác nhau trong quy trình chính sách 3. Bên cạnh đó, vẫn còn những hoài nghi trong nghiên cứu lý luận về quy trình chính sách4, ví dụ như quy trình chính sách là một lý thuyết khoa học được kiểm định, hay chỉ mang tính kinh nghiệm5, mô tả quá trình.
Mặc dù vậy, việc nhận thức khái quát về một quy trình logic với các giai đoạn của nó vẫn đóng vai trò quan trọng, làm cơ sở cho việc tiếp cận nghiên cứu và thực hành chính sách. Quá trình chính sách thường bao gồm các giai đoạn chính, theo trình tự thời gian là: Lập chương trình nghị sự; Hình thành chính sách; Thông qua chính sách; Thực thi chính sách; Đánh giá chính sách. Ngoài ra, có thể phân chia thành các giai đoạn nhỏ hơn, đưa vào một số bước phân tích, hoặc thêm một số giai đoạn, 2 Lê Vương Long, “Phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp – Một số vấn đề cần quan tâm ở nước ta hiện nay”, Tài liệu giảng dạy nghiên cứu sinh (NCS), 2020 3 Knoepfel, P, Larrue, C, Varone, F & Hill, M (2007), Public policy analysis, The Policy Press, University of Bristol, p.117 4 Sabatier, P (2007), Theories of the Policy process, Westview Press. 5 Smith, K, Larimer, C (2009), The Public policy theory primer, Westview Press.
9 như: Xác định vấn đề công, điều chỉnh chính sách (thay đổi chính sách), sự thành công của chính sách, và kết thúc chính sách. Dưới đây khái quát một số giai đoạn chính trong một quá trình hoạch định chính sách truyền thống: – Lập chương trình (Agenda setting): Các cá nhân và tổ chức, cơ quan chức năng tham gia làm chính sách trình vấn đề công ra thảo luận, và xem xét đưa vào chương trình chính thức. – Hình thành chính sách (Policy formulation, bao gồm việc thiết kế chính sách – policy design): Chính thức đề xuất các phương án (biện pháp thay thế) nhằm mục tiêu giải quyết vấn đề chính sách. Giải pháp thay thế trong các đề xuất chính sách có thể thể hiện dưới dạng dự thảo các quy định pháp lý của chính phủ, tòa án hoặc dự luật của Quốc hội.
– Thông qua chính sách (Policy adoption): Chính sách được chính thức thông qua bởi đa số, hay được hợp pháp hoá (legitimation). Nói chung, chính sách có thể được thông qua bởi Quốc hội, Chính phủ và Tòa án trong phạm vi luật định. – Thực thi chính sách (Policy implementation): Một chính sách được thông qua sẽ được chuyển đến cơ quan hành pháp để huy động các nguồn lực tài chính, nhân lực triển khai thực hiện. Đây là giai đoạn quan trọng mà chính sách công thực sự tác động đến xã hội nhằm đạt được các mục tiêu nhà nước đã đề ra; và cũng có thể dẫn tới những tác động không mong muốn, thậm chí ngoài dự đoán phân tích ban đầu.
– Đánh giá chính sách (Policy evaluation): Trong giai đoạn này, các đơn vị chức năng như thanh tra, kiểm toán xác định xem các cơ quan thực thi chính sách có đáp ứng yêu cầu, tuân thủ quy định pháp lý, và đạt được các mục tiêu của chính sách không. Theo nghĩa này thì đánh giá chính sách là một giai đoạn trong quy trình chính sách. Bên cạnh đó, đánh giá chính sách trong nghiên cứu chính sách còn được hiểu là một phương pháp phân tích chương trình, chính sách, thông qua việc sử dụng các công cụ phân tích. Có nhiều yếu tố dùng để đánh giá các kết quả chính sách (policy outcomes), và chất lượng của quy trình hoạch định chính sách.
Trong đó, ngoài các tiêu chí phổ biến như hiệu suất và hiệu quả, còn có các tiêu chí khác, như tính hợp pháp, dân chủ, công bằng xã hội, minh bạch, trách nhiệm giải trình, cùng các giá trị khác mà chính sách mang lại, và chúng có thể mâu thuẫn với nhau6. 6 Thissen, W & Walker, W (2013), Public Policy Analysis: New Developments, Springer, New York, p.3 10 Một điểm lưu ý, là quy trình hoạch định chính sách được xem là một quá trình liên tục, mà đằng sau nó là hoạt động phân tích chính sách. Việc “kết thúc” một chính sách thường là khởi đầu cho một giai đoạn mới, với các vấn đề công cộng mới nảy sinh, cần tiếp tục được phát hiện, phân tích, giải quyết và đánh giá7. Vì thế, các giai đoạn của quy trình chính sách thường được biểu diễn trong một vòng tròn, mang ý nghĩa một chu trình tiếp nối liên tục – chu trình chính sách.
Trong đó, việc phân tích chính sách nói chung diễn ra ở hầu hết, nếu không nói là tất cả, các giai đoạn của quá trình chính sách. Do vậy, nghiên cứu về chu trình chính sách cần hiểu được vai trò của phân tích chính sách và vận dụng phân tích chính sách phù hợp trong từng giai đoạn. Viên chức Căn cứ theo Điều 2, Luật viên chức năm 2010 quy định về viên chức như sau: Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật." Viên chức được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp, chức vụ quản lý (trừ các chức vụ quy định là công chức). Viên chức là người thực hiện các công việc hoặc nhiệm vụ có yêu cầu về năng lực, kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ trong các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc các lĩnh vực: giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ, văn hóa, thể dục thể thao, du lịch, lao động - thương binh và xã hội, thông tin - truyền thông, tài nguyên môi trường, dịch vụ.
Đãi ngộ Có nhiều định nghĩa khác nhau về đãi ngộ. Xét theo nghĩa Hán Việt, từ “đãi” có nghĩa chờ, chờ đợi, mong chờ, mong đợi, từ “ngộ” có nghĩa đối xử, tiếp đãi, tiếp đón, nghênh đón. Như vậy, có thể thấy nghĩa gốc của từ đãi ngộ bao hàm mong đợi về sự đối đãi, cư xử (Hoàng Phê, 2016, tr. Theo Kirkpatrick (1986, tr.1567), đãi ngộ (reward) là “sự nhận lại một hàng hóa hoặc được ghi nhận một giá trị hoặc việc thực hiện được một dịch vụ”.
Trước đây, đãi ngộ được hiểu theo nghĩa hẹp là tiền lương cơ bản người lao động nhận được hàng tuần, hàng tháng. Ngày nay, các định nghĩa về đãi ngộ đã mang tính khái 7 Kraft, M & Furlong, S (2015), Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press. 11 quát với phạm vi lớn hơn, không chỉ bao hàm các khía cạnh mang tính truyền thống như tiền lương/tiền công (thù lao cơ bản), tiền thưởng và các phúc lợi mà còn có nhiều yếu tố mang tính phi tài chính, như các yếu tố thuộc nội dung công việc và môi trường làm việc.