Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT CỦA UBND CẤP HUYỆN 1. Khái quát về khiếu nại, khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại Theo Từ điển Việt Nam, khiếu nại là "kêu nài" [3, tr. Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước, trong đó có hoạt động quản lý nhà nước về đất đai sẽ không tránh khỏi tình trạng các cơ quan, tổ chức hoặc công dân "kêu nài" về việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của cán bộ, công chức, của các cơ quan nhà nước, vì họ cho rằng những hành vi, văn bản, quyết định của những người đại diện cho quyền lực nhà nước xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Để bảo vệ quyền và lợi ích của mình, công dân tiến hành việc khiếu nại đến người có thẩm quyền. Theo Đại từ điển tiếng Việt thì "khiếu nại" được hiểu là: "thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [81, tr. Như vậy, xét về góc độ xã hội, khiếu nại là hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, là sự phản ứng, bất bình của một người đối với hành vi hay quyết định của người khác khi họ cho rằng hành vi đó không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Xét về góc độ chính trị pháp lý, khiếu nại là quyền tự do dân chủ quan trọng của công dân được pháp luật thừa nhận và bảo hộ.
Điều này được ghi nhận trong các văn bản luật và được thực hiện bởi bộ máy nhà nước. 9 Điều 30 Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ: "Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân". Quyền khiếu nại được coi là “quyền để bảo vệ quyền”, là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị hành vi của người khác xâm phạm. Nghĩa là, khiếu nại được sử dụng khi quyền của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do công dân đó bảo hộ bị vi phạm bởi quyết định hành chính hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước hoặc công chức nhà nước thực hiện.
Trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân thì khiếu nại là một phương thức để công dân giám sát đối với Nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước. Quyền khiếu nại là phương tiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội, góp phần bảo đảm trật tự xã hội, giữ vững kỷ cương pháp luật. Khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân, còn hoạt động giải quyết khiếu nại là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, chỉ được thực hiện bởi người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Quyền khiếu nại của công dân xuất hiện trong mối liên hệ với quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
Quá trình công dân thực hiện quyền khiếu nại chính là quá trình cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các tài liệu, chứng cứ về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân từ phía cơ quan và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được Hiến pháp ghi nhận, là phương tiện cơ bản để công dân sử dụng bảo vệ lợi ích của mình, của nhà nước, xã hội. Thông qua khiếu nại và giải quyết khiếu nại, Nhà nước kiểm tra, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước và hoàn thiện hoạt động quản lý của mình. Khiếu nại là cầu nối, kênh thông tin quan trọng giữa công dân 10 với Đảng và Nhà nước.
Do đó, khiếu nại còn được coi là công cụ hữu hiệu để công dân giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước. "Khiếu nại" theo Luật Khiếu nại 2011 của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình" (khoản 1 Điều 2). Theo đó, đối tượng của khiếu nại bao gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011).
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011). Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức (khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011). Như vậy, khiếu nại là sự bất bình dẫn đến việc phản ứng của đối tượng quản lý đối với chủ thể quản lý về hoạt động quản lý của Nhà nước, của cán bộ, 11 công chức trong bộ máy nhà nước. Do đó, khiếu nại là phản ứng trái chiều của đối tượng quản lý với chủ thể quản lý về những hạn chế, bất cập trong hoạt động công vụ của cán bộ, công chức.
Về bản chất, khiếu nại là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền của mình, đây là quyền hiến định cơ bản của công dân. Việc công dân thực hiện quyền này sẽ là cơ sở nền tảng để công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác của mình, góp phần quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Vì vậy, khiếu nại có những đặc điểm sau: Thứ nhất, mục đích của khiếu nại là để người khiếu nại bảo vệ và khôi phục lại quyền và lợi ích của người khiếu nại đã bị quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xâm hại. Thứ hai, về chủ thể khiếu nại hay còn gọi là người khiếu nại bao gồm: công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại; cơ quan tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân (khoản 2 và khoản 4 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011).
Các chủ thể này được thực hiện quyền khiếu nại với điều kiện họ là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính; hay nói cách khác, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người khiếu nại. Việc thực hiện quyền khiếu nại phải do chính người đó thực hiện. Trong trường hợp người khiếu nại không thể tự mình thực hiện quyền khiếu nại thì được thực hiện thông qua người đại diện hoặc ủy quyền cho người khác theo quy định. Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ.
Thứ ba, đối tượng của khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. 12 Thứ tư, khiếu nại được thực hiện theo thủ tục hành chính được quy định trong Luật Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất Đất đai là tư liệu cơ bản trong sản xuất nông nghiệp, là tư liệu sản xuất không thể thay thế và có hạn. Các Mác viết: "Đất đai là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông, lâm nghiệp" [17].
Đất đai còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị, thể hiện suốt chiều dài lịch sử trải qua quá trình dựng nước và đấu tranh giữ nước của dân tộc ta. "Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật" (Điều 54 Hiến pháp năm 2013), "là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý" (Điều 53 Hiến pháp năm 2013), Nhà nước trao quyền quản lý, sử dụng cụ thể cho từng tổ chức, cá nhân một cách phù hợp, với diện tích thích hợp, bảo đảm hài hòa lợi ích quốc gia và lợi ích của người sử dụng đất. Chính vì vậy, đất đai còn là nguồn của cải, là tài sản bảo đảm sự an toàn về tài chính của chủ sử dụng, Nhà nước đã xác lập các chế định pháp lý về đất đai để bảo vệ quyền và lợi ích của người sử dụng đất, quyền sử dụng đất được chuyển nhượng qua các thế hệ. Luật Đất đai năm 2013 quy định tại Điều 3: "Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai".
"Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai" (Khoản 1 Điều 204 Luật Đất đai năm 2013).