Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Khi nghiên cứu quản lý nhà nước bằng pháp luật, một nội dung quan trọng luôn được đề cập, đó là xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức vi phạm chế độ công vụ. Điều đó cho thấy, không phải cứ xây dựng, ban hành pháp luật và tổ chức thực hiện là pháp luật sẽ được thực hiện một cách nghiêm minh, đầy đủ mà phải có các hoạt động bảo vệ pháp luật thông qua các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Vì vậy, Đảng ta nhấn mạnh “Đổi mới và hoàn thiện quy trình xây dựng luật, ban hành và thực thi pháp luật, trong đó chú trọng việc tuyên truyền, giáo dục pháp luật và tổ chức thi hành luật một cách nghiêm minh” [28, tr. XLKL là một trong những biện pháp quan trọng của cưỡng chế nhà nước, áp dụng trong hoạt động công vụ, thực chất là bảo vệ các giá trị của pháp luật khỏi bị vi phạm trong thực tiễn cuộc sống.
Khái niệm, nguyên tắc, ý nghĩa và điều kiện bảo đảm thực hiện việc xử lý kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nƣớc 1. Khái niệm công chức CC là một khái niệm mang tính lịch sử, nội dung của nó phụ thuộc rất nhiều vào quan niệm về hoạt động công vụ, vào chế độ chính trị và nền văn hóa của mỗi quốc gia và phụ thuộc vào từng giai đoạn lịch sử cụ thể của từng nước. Do đó, trên thế giới tồn tại nhiều định nghĩa khác nhau về CC. Cụ thể: Theo pháp luật Hoa Kỳ, CC bao gồm tất cả những người được bổ nhiệm vào các ngành hành pháp, lập pháp và tư pháp trong Chính phủ Hoa Kỳ.
Ở Pháp, CC được coi là những người được bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên, được xếp vào một ngạch trong hệ thống cơ quan hành chính 8 e của nhà nước hoặc trong các tổ chức dịch vụ công và các đơn vị sự nghiệp trực thuộc cơ quan hành chính. Ở Đức, CC được gọi là người nằm trong quan hệ công vụ nhà nước trên cơ sở lời tuyên thệ trung thành với pháp nhân quản lý công và hoàn thành theo sự ủy thác của pháp nhân đó chức năng pháp luật công. Ở Nhật Bản, Điều 15 Hiến pháp hiện hành ghi nhận CC là công bộc của toàn xã hội mà không phải của một bộ phận riêng nào. CC Nhật Bản bao gồm: (1) những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của Chính phủ; (2) những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ, quản lý trong bộ máy hành chính ở địa phương; (3) những người thực thi công vụ tại các tổ chức dịch vụ công hoặc trong ngành lập pháp, tư pháp.
Ở Việt Nam, qua các thời kỳ lịch sử khái niệm CC lại được định nghĩa khác nhau, gắn liền với sự thay đổi của nền hành chính nhà nước. Khái niệm CC được luật hóa lần đầu tiên tại Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế CC của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký vào ngày 20/5/1950, theo đó, “CC Việt Nam là những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy nhà nước của chính quyền nhân dân, dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ”. Tại Điều 1, Sắc lệnh khẳng định “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính Phủ, ở trong nước hay nước ngoài đều là CC theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Sắc lệnh này đã xác định rõ khái niệm CC mang tính khoa học phù hợp với một nền CC hiện đại đang được thực hiện ở một số nước trên thế giới lúc bấy giờ.
Tuy nhiên, hoàn cảnh kháng chiến đã không cho phép triển khai thực hiện đầy đủ Sắc lệnh này. 9 e Sau đó, một thời gian khá dài (từ những năm đầu thập niên 60 tới những năm cuối thập niên 80 của thế kỷ trước) khái niệm CC đã không được sử dụng thay vào đó là các khái niệm như: “CB, công nhân, viên chức nhà nước”, “công nhân viên chức”, họ là tất cả những người trong biên chế làm việc trong cơ quan, đơn vị hành chính, sự nghiệp của Nhà nước, của Đảng, của các tổ chức chính trị - xã hội và các đơn vị kinh tế của Nhà nước. Giai đoạn này không có sự rạch ròi giữa các khái niệm “CB”, “CC”, “VC”. Đây là một trong những thiếu sót cơ bản của pháp luật hành chính lúc bấy giờ.
Đến năm 1991, Nghị định số 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành ngày 25/5/1991 về CC nhà nước đã quy định khái niệm CC mang bản chất như Sắc lệnh 76/SL năm 1950, theo Nghị đinh này thì: “CC Nhà nước Việt Nam là công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một cơ sở Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay nước ngoài , đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp”. Nghị định này đã tách bạch khái niệm “CC”, không lẫn lộn với khái niệm “CB” hay “VC” như thời kỳ trước nữa. Năm 1998, Pháp lệnh CBCC ra đời, đánh dấu một bước tiến đáng kể trong sự nghiệp hoàn thiện pháp luật về CC. Tuy nhiên, Pháp lệnh này không đưa ra định nghĩa “CC”, ngay cả trong Pháp lệnh CBCC được sửa đổi năm 2003 cũng không đưa ra định nghĩa này, mà thay vào đó, cả hai Pháp lệnh này lại dùng phương pháp liệt kê các đối tượng là CC.
Việc dùng phương pháp liệt kê đã không bao hàm hết được các đối tượng là CC, mặt khác, phương pháp liệt kê làm cho văn bản không khoa học, thể hiện sự “bất lực” của người làm luật khi không thể đưa ra một khái niệm bao quát thế nào là CC. Vì vậy, để khắc phục những hạn chế trên, năm 2008, Quốc hội khóa XII ban hành Luật CBCC đã hoàn thiện khái niệm CC. Theo đó, khoản 2, 10 e Điều 4 Luật CBCC quy định: “CC là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với CC trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Theo định nghĩa này, CC có các dấu hiệu sau: (1) Là công dân Việt Nam; (2) Được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh; (3) Công việc có tính chuyên nghiệp và thường xuyên; (4) Làm việc trong các cơ quan nhà nước, Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập; (5) Trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; riêng lương của CC trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì theo quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập.
Như vậy, so với pháp luật các nước thì khái niệm CC theo pháp luật nước ta có điểm riêng biệt, đó là, CC nước ta không chỉ có những người làm việc trong cơ quan hành chính mà còn bao gồm cả những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong các tổ chức chính trị như Đảng Cộng sản Việt Nam, hay tổ chức chính trị - xã hội như Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp Phụ nữ… 11 e So với pháp luật của nước ta qua các giai đoạn lịch sử thì khái niệm CC được Luật CBCC đưa ra là tiến bộ hơn cả. Thứ nhất, Luật CBCC đã đưa thuật ngữ “CC” ra thành một khái niệm chứ không gọi đơn thuần là một thuật ngữ chung chung nữa. Thứ hai, dựa vào khái niệm này chúng ta đã có sự phân biệt giữa CC, CB và VC. Theo đó, CC có nhiệm vụ vận hành quyền lực nhà nước, làm nhiệm vụ quản lý, còn VC thì thực hiện chức năng xã hội, trực tiếp thực hiện nghiệp vụ.
CC được tuyển dụng, bổ nhiệm thuộc biên chế; còn viên chức thì được tuyển dụng, ký hợp đồng làm việc. CC được hưởng lương từ ngân sách nhà nước theo ngạch, bậc; đối với viên chức thì hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập, tương xứng với vị trí việc làm, chức danh nghề nghiệp, chức vụ quản lý và kết quả thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ được giao. Riêng với CB thì CB là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. So với CB thì CC làm việc thường xuyên hơn theo biên chế và hoạt động chuyên môn, nghiêp vụ.
CB thì được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, còn CC thì được tuyển dụng. CB làm việc có nhiệm kỳ còn CC thì không có nhiệm kỳ mà họ làm việc theo chuyên môn, nghiệp vụ. Thứ ba, Luật CBCC đã tách khái niệm “CC cấp xã” và “CB cấp xã” thành các khái niệm khác nhau. Theo đó, CB cấp xã là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức 12 e chính trị - xã hội.
Còn CC cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.