Tổng quan nghiên cứu

Kiểm soát chi ngân sách xã là mắt xích cốt lõi trong quản trị tài chính công, trực tiếp bảo đảm tính kỷ cương, minh bạch và hiệu quả sử dụng nguồn lực tiền tệ quốc gia tại cấp cơ sở. Tại huyện miền núi Sơn Động, tỉnh Bắc Giang – địa bàn có 23 đơn vị hành chính cấp xã (gồm 21 xã và 2 thị trấn) với dân số 72.417 người thuộc 14 dân tộc cùng sinh sống – công tác quản lý tài chính ngân chính quyền cơ sở đối mặt với nhiều rào cản đặc thù. Trong giai đoạn 2013–2016, số dư dự toán ngân sách cấp xã bị cơ quan Kho bạc Nhà nước hủy bỏ lũy kế lên tới 19.429 triệu đồng, phản ánh sự lãng phí nguồn lực và sự bị động nghiêm trọng trong phân bổ dự toán.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là sự bất cập giữa cơ chế kiểm soát chi ngân sách hiện hành với yêu cầu cải cách tài chính công theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Mục tiêu của nghiên cứu nhằm đánh giá toàn diện thực trạng quy trình kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước huyện Sơn Động, phân tích các yếu tố cấu thành chất lượng kiểm soát và xây dựng hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị ngân quỹ cấp cơ sở.

Phạm vi không gian nghiên cứu được thực hiện tại 23 xã, thị trấn trực thuộc huyện Sơn Động; dữ liệu thực nghiệm được thu thập chi tiết trong mốc thời gian từ năm 2014 đến 2016 (có đối sánh giai đoạn 2013–2016). Nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc cung cấp luận cứ khoa học để kéo giảm tỷ lệ hủy bỏ số dư dự toán hàng năm xuống dưới mức 3%, đồng thời nâng tỷ lệ lập dự toán đạt chất lượng tốt và rất tốt từ 17,39% lên trên 65% trong chu kỳ tài chính tiếp theo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên ba trụ cột lý thuyết tài chính công: Lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại (Public Financial Management), Lý thuyết kiểm soát nội bộ và quản trị rủi ro theo khung chuẩn COSO, cùng Nguyên lý quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra (Performance-Based Budgeting). Trong hệ thống tài chính nhà nước, bốn khái niệm nền tảng được định hình rõ nét:

Thứ nhất, Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Thứ hai, Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống ngân sách nhà nước, vừa là cấp ngân sách hoàn chỉnh vừa là đơn vị dự toán trực tiếp sử dụng ngân sách. Thứ ba, Kiểm soát chi ngân sách nhà nước là tổng thể các quy trình thẩm tra, thanh toán trực tiếp của cơ quan Kho bạc Nhà nước nhằm bảo đảm các khoản chi thực hiện đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ và dự toán được duyệt theo Thông tư 161/2012/TT-BTC. Thứ tư, Chu trình ngân sách bao gồm ba khâu khép kín: Lập dự toán, Chấp hành ngân sách và Quyết toán ngân sách.

Khung phân tích đặt trọng tâm vào cơ chế vận hành hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS), mô hình giao dịch một cửa điện tử và nguyên tắc kiểm soát 3 tầng (kiểm soát tuân thủ, kiểm soát tài chính và kiểm toán hoạt động).

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của đề tài kết hợp chặt chẽ giữa dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ báo cáo quyết toán, số liệu lưu trữ của Kho bạc Nhà nước Sơn Động, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện và Niên giám thống kê huyện Sơn Động giai đoạn 2013–2016. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát bảng hỏi và phỏng vấn chuyên sâu với quy mô cỡ mẫu 54 đối tượng, bao gồm các chủ tài khoản (Chủ tịch UBND xã), kế toán trưởng 23 xã, thị trấn và đội ngũ giao dịch viên, kiểm soát viên Kho bạc Nhà nước Sơn Động.

Phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích (purposive stratified sampling) được lựa chọn nhằm bảo đảm tính đại diện tuyệt đối cho các nhóm xã phân bố theo địa hình: khu vực núi chiếm 22,6% diện tích (19.165,7 ha), khu vực đồi chiếm 65,9% (55.799,54 ha) và vùng đồng bằng bồi tụ ven suối chiếm 11,5% (9.699,89 ha).

Phương pháp xử lý và phân tích số liệu gồm thống kê mô tả, phân tích so sánh định lượng và kiểm định chỉ tiêu qua thang đo Likert. Lý do lựa chọn các phương pháp này là để bóc tách chính xác các chỉ tiêu tỷ trọng chi ngân sách, kiểm tra độ phân tán của ý kiến chuyên gia về 5 nhóm nhân tố ảnh hưởng và làm rõ mối tương quan giữa năng lực lập dự toán với tỷ lệ dự toán bị hủy bỏ hàng năm.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực nghiệm tại huyện Sơn Động giai đoạn 2013–2016 đã làm sáng tỏ 4 phát hiện căn bản:

Thứ nhất, chất lượng lập và phân bổ dự toán ngân sách cấp xã ở mức rất thấp. Kết quả điều tra năm 2016 chỉ ra rằng tỷ lệ đánh giá công tác lập dự toán đạt loại rất tốt chỉ dừng lại ở 4,35%, loại tốt chiếm 13,04%, trong khi loại trung bình chiếm tới 43,48% và loại yếu kém chiếm 39,13%. Việc lập dự toán phần lớn mang tính hình thức, sao chép số liệu năm trước mà không bám sát nhiệm vụ chi thực tế.

Thứ hai, tình trạng lãng phí ngân sách thể hiện qua số dư dự toán bị hủy bỏ hàng năm ở mức báo động và có xu hướng tăng liên tục. Cụ thể, KBNN Sơn Động đã hủy bỏ 5.032 triệu đồng năm 2013, 4.087 triệu đồng năm 2014, tăng lên 5.080 triệu đồng năm 2015 và đạt mức kỷ lục 5.230 triệu đồng năm 2016, nâng tổng số dư bị hủy giai đoạn này lên 19.429 triệu đồng. Tỷ lệ tăng trưởng số dư bị hủy năm 2016 so với năm 2015 là 2,95%.

Thứ ba, cơ cấu định mức chi tiêu ban hành từ năm 2010 đã bộc lộ sự lạc hậu nghiêm trọng trước các nhiệm vụ đột xuất. Điển hình như khoản chi bồi dưỡng tuần tra chống đốt pháo nổ dịp Tết Nguyên đán ngốn bình quân 25 triệu đồng/xã, chiếm tới 29,4% tổng dự toán chi bảo đảm an ninh - quốc phòng cả năm của một xã, gây vỡ dự toán và buộc các đơn vị phải xin cấp bổ sung bị động.

Thứ tư, có sự chênh lệch lớn về mật độ dân số và quy mô quản lý giữa các xã nhưng lại áp dụng chung một khung định mức phân bổ hành chính. Điển hình, thị trấn An Châu có mật độ 2.300,4 người/km² trong khi xã Thạch Sơn chỉ có 24,2 người/km² với vỏn vẹn 497 nhân khẩu và 119 hộ gia đình, dẫn đến sự thiếu hụt ngân sách tại các xã trung tâm và lãng phí cục bộ ở các xã vùng sâu.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng trên bắt nguồn từ trình độ chuyên môn của đội ngũ kế toán xã còn hạn chế, chưa cập nhật kịp thời các quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và quy trình chuẩn chi trên hệ thống TABMIS. Bên cạnh đó, việc 64,6% lực lượng lao động toàn huyện (23.448 người) làm việc trong khu vực nông - lâm nghiệp với nguồn thu tại chỗ rất hạn hẹp khiến ngân sách xã phụ thuộc hoàn toàn vào trợ cấp cân đối từ ngân sách huyện, làm giảm tính chủ động và trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở.

So sánh với các bài học kinh nghiệm tại tỉnh Bình Dương (thực hiện kế hoạch chi tiêu trung hạn từ năm 2009) và thành phố Đà Nẵng (áp dụng khoán chi quản lý hành chính theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP), công tác kiểm soát chi tại Sơn Động chậm đổi mới do thiếu quy trình thanh toán không dùng tiền mặt và chưa phân định rành mạch trách nhiệm chuẩn chi.

Dữ liệu nghiên cứu phản ánh rõ tính trực quan khi được mô phỏng qua bảng phân tích xu hướng hủy dự toán 19.429 triệu đồng và biểu đồ so sánh cơ cấu chi an ninh 29,4%. Kết quả này chứng minh rằng việc áp đặt định mức đồng nhất cho mọi quy mô xã là nguyên nhân chính dẫn đến sự méo mó trong phân bổ tài chính công.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm tăng cường kiểm soát chi ngân sách xã tại huyện Sơn Động giai đoạn 2018–2025, bốn nhóm giải pháp hành động đồng bộ cần được triển khai:

Thứ nhất, hoàn thiện và chuẩn hóa quy trình kiểm soát chi một cửa điện tử tại Kho bạc Nhà nước Sơn Động. Kho bạc Nhà nước huyện chủ trì rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ thanh toán thường xuyên từ 3 ngày làm việc xuống dưới 24 giờ, tiến tới số hóa 100% hồ sơ, chứng từ giao dịch qua dịch vụ công trực tuyến trong giai đoạn 2018–2020. Thiết lập cơ chế cảnh báo tự động khi các tiểu mục chi vượt quá 90% dự toán năm.

Thứ hai, đẩy mạnh thanh toán không dùng tiền mặt và bắt buộc chi trả qua tài khoản ngân hàng. UBND huyện Sơn Động phối hợp với hệ thống ngân hàng thương mại trên địa bàn mở tài khoản thanh toán cá nhân cho 100% cán bộ, công chức và đối tượng thụ hưởng chính sách tại 23 xã, thị trấn. Mục tiêu đặt ra là nâng tỷ lệ thanh toán không dùng tiền mặt đạt trên 85% tổng chi ngân sách xã vào năm 2020, giảm thiểu rủi ro rút tiền mặt sai mục đích.

Thứ ba, tái cơ cấu định mức phân bổ dự toán gắn liền với kết quả đầu ra. Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện tham mưu UBND huyện ban hành khung định mức chi mới, phân loại theo 3 nhóm xã dựa trên quy mô dân số và địa hình đồi núi (chiếm 65,9% diện tích). Chỉ tiêu đặt ra là cắt giảm tỷ lệ hủy dự toán hàng năm xuống dưới 3% (tương đương tổng số dư hủy dưới 1.500 triệu đồng/năm), triệt tiêu tình trạng dồn chi vào tháng 12.

Thứ tư, nâng cao năng lực chuyên môn và siết chặt kỷ luật thanh tra tài chính cơ sở. Phòng Nội vụ phối hợp với Kho bạc Nhà nước tổ chức tối thiểu 2 khóa bồi dưỡng chuyên sâu/năm cho 54 cán bộ kế toán và chủ tài khoản. Thành lập đoàn kiểm tra liên ngành thực hiện thanh tra định kỳ 100% các gói thầu mua sắm, sửa chữa hạ tầng nông thôn có mức độ rủi ro cao từ năm 2018.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

Thứ nhất, Lãnh đạo và kiểm soát viên hệ thống Kho bạc Nhà nước cấp huyện. Luận văn cung cấp khung phân tích thực chứng về 19.429 triệu đồng dự toán bị hủy và bộ tiêu chuẩn kiểm soát hồ sơ một cửa, giúp cán bộ kho bạc nhận diện sớm các chứng từ thanh toán thiếu hợp pháp, hợp lệ và hạn chế tối đa rủi ro tác nghiệp.

Thứ hai, Chủ tịch UBND xã và Kế toán trưởng tại các xã, thị trấn miền núi. Tài liệu này đóng vai trò như cuốn cẩm nang thực hành giúp chính quyền cấp cơ sở chuẩn hóa kỹ năng lập dự toán thu - chi hàng năm, tính toán chính xác các khoản chi đột xuất (như chi an ninh 25 triệu đồng/xã) và thiết lập quy chế chi tiêu nội bộ minh bạch.

Thứ ba, Cơ quan hoạch định chính sách tài chính tại Sở Tài chính và UBND cấp tỉnh. Báo cáo nghiên cứu cung cấp cơ sở dữ liệu thực tế tại 23 đơn vị hành chính của huyện Sơn Động để cấp tỉnh điều chỉnh định mức phân bổ ngân sách theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, khắc phục sự cào bằng giữa vùng đồng bằng và vùng cao.

Thứ tư, Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng. Luận văn là nguồn tài liệu học thuật giá trị với mẫu nghiên cứu 54 chuyên gia, phương pháp phân tích định lượng rõ ràng cùng hệ thống tài liệu tham khảo phong phú về quản trị ngân sách địa phương.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân cốt lõi khiến số dư dự toán ngân sách xã bị hủy bỏ tại huyện Sơn Động lên tới 19.429 triệu đồng trong giai đoạn 2013–2016 là gì? Tình trạng này xuất phát từ việc lập dự toán thiếu bám sát thực tế, kế toán xã nộp hồ sơ thanh toán dồn vào cuối năm và thủ tục giải ngân chậm. Đỉnh điểm là năm 2016 số dư hủy lên tới 5.230 triệu đồng, chứng minh cơ chế phân bổ ngân sách chưa gắn liền với tiến độ thực hiện nhiệm vụ chi của 23 xã.

Tại sao định mức chi ngân sách ban hành năm 2010 lại gây khó khăn lớn cho công tác kiểm soát chi tại các xã? Định mức chi năm 2010 quá lạc hậu so với biến động giá cả và nhiệm vụ mới phát sinh. Ví dụ thực tế là nhiệm vụ chi bồi dưỡng tuần tra pháo nổ tốn bình quân 25 triệu đồng/xã dịp Tết, chiếm tới 29,4% tổng ngân sách an ninh cả năm của xã, khiến đơn vị cạn kiệt kinh phí cho các hoạt động thường xuyên khác.

Luận văn đã áp dụng phương pháp chọn mẫu như thế nào để đảm bảo tính khoa học và đại diện? Tác giả đã sử dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích với quy mô 54 mẫu khảo sát và phỏng vấn sâu, bao quát toàn bộ 21 xã và 2 thị trấn. Mẫu nghiên cứu đại diện đầy đủ cho 3 dạng địa hình của huyện gồm 22,6% diện tích núi, 65,9% diện tích đồi và vùng đồng bằng ven suối.

Hệ thống TABMIS đóng vai trò then chốt ra sao trong việc nâng cao chất lượng kiểm soát chi ngân sách xã? Hệ thống TABMIS cho phép kiểm soát hạn mức dự toán theo từng chương, loại, khoản và mục lục ngân sách ngay từ khâu cấp phát. Công cụ này ngăn chặn tự động các lệnh chuẩn chi vượt số dư tài khoản, giúp cơ quan kho bạc kiểm soát chặt chẽ 100% dòng tiền chi trả từ ngân sách nhà nước.

Giải pháp nào được đánh giá là đột phá nhất để hiện đại hóa công tác kiểm soát chi ngân sách tại huyện Sơn Động? Giải pháp đột phá nhất là chuyển đổi sang mô hình kiểm soát chi theo kết quả đầu ra kết hợp với đẩy mạnh thanh toán không dùng tiền mặt đạt trên 85% vào năm 2020. Điều này giúp chuyển trọng tâm từ kiểm soát chứng từ thụ động sang quản trị hiệu quả mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác kiểm soát chi ngân sách xã theo tinh thần đổi mới của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Đánh giá xác đáng thực trạng kiểm soát chi tại 23 xã, thị trấn huyện Sơn Động giai đoạn 2013–2016, chỉ rõ hạn chế khi tỷ lệ lập dự toán rất tốt chỉ đạt 4,35% và tổng số dư dự toán bị hủy lên đến 19.429 triệu đồng.
  • Bóc tách khoa học 5 nhóm nhân tố ảnh hưởng thông qua dữ liệu khảo sát 54 chuyên gia, chứng minh sự bất cập của định mức chi cũ và tác động của cơ cấu 64,6% lao động nông nghiệp đến nguồn thu cơ sở.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp khả thi với lộ trình rõ ràng, đặt mục tiêu nâng tỷ lệ thanh toán không dùng tiền mặt lên 85% và đưa tỷ lệ hủy dự toán về dưới 3% hàng năm.
  • Đóng góp nguồn tư liệu thực chứng quan trọng giúp Kho bạc Nhà nước Sơn Động và chính quyền địa phương chuẩn hóa quy trình quản lý ngân quỹ trong giai đoạn 2018–2025.

Các cơ quan quản lý tài chính huyện và chính quyền 23 xã cần nhanh chóng ban hành quy chế phối hợp kiểm soát chi một cửa, áp dụng công nghệ thông tin và tổ chức đào tạo chuẩn hóa nghiệp vụ cho toàn bộ kế toán cơ sở ngay trong niên độ tài chính hiện hành.