Tổng quan nghiên cứu

Quản trị tài chính công tại cấp cơ sở đóng vai trò nền tảng trong việc duy trì hiệu lực của bộ máy nhà nước và thúc đẩy an sinh xã hội. Tại thành phố Bắc Ninh, tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất bình quân giai đoạn 2014-2016 đạt 15,4%/năm, thu nhập bình quân đầu người năm 2016 đạt 46 triệu đồng/năm. Với quy mô dân số 193.269 người vào năm 2017 phân bố trên 19 đơn vị hành chính gồm 13 phường và 6 xã, áp lực cung ứng dịch vụ công và duy trì hoạt động hành chính đặt ra yêu cầu cấp thiết về việc phân bổ nguồn lực. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là giải quyết những bất cập trong cơ chế phân bổ chi thường xuyên ngân sách xã, vốn còn mang nặng tính bình quân và dựa vào kinh nghiệm lịch sử.

Mục tiêu cụ thể của công trình nghiên cứu tập trung vào ba nội dung cốt lõi: hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về phân bổ chi thường xuyên ngân sách cấp xã; phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng phân bổ ngân sách tại thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2015-2017; xác định nguyên nhân của các hạn chế và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác này với tầm nhìn định hướng đến năm 2025. Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ 19 xã, phường trực thuộc thành phố Bắc Ninh, sử dụng chuỗi số liệu tài chính giai đoạn 2015-2017.

Ý nghĩa của đề tài được thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học giúp chính quyền địa phương tối ưu hóa cơ cấu chi thường xuyên, kiểm soát tỷ lệ chi quản lý hành chính trong giới hạn hợp lý, bảo đảm nguồn lực dự phòng từ 2% đến 4% tổng chi ngân sách theo luật định và nâng cao hiệu quả phân bổ ngân sách theo mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng hai nền tảng lý thuyết chủ đạo trong kinh tế học công cộng: Lý thuyết phân cấp tài khóa và Lý thuyết quản lý tài chính công theo kết quả đầu ra. Lý thuyết phân cấp tài khóa khẳng định chính quyền cấp cơ sở có lợi thế thông tin để cung ứng hàng hóa công phù hợp nhất với nhu cầu của cư dân địa phương. Mô hình nghiên cứu phân bổ chi thường xuyên ngân sách xã được xây dựng dựa trên mối quan hệ tương tác giữa các yếu tố thể chế, quy mô dân số, trình độ phát triển kinh tế và năng lực của đội ngũ quản lý tài chính.

Khung khái niệm trọng tâm bao gồm bốn định nghĩa cơ bản theo Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13:

  1. Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định.
  2. Ngân sách cấp xã là quỹ tiền tệ công của chính quyền cơ sở, mang đặc tính lưỡng tính khi vừa là một cấp ngân sách hoàn chỉnh vừa là một đơn vị dự toán trực tiếp.
  3. Chi thường xuyên ngân sách xã là các khoản chi tiêu dùng công nhằm duy trì hoạt động của bộ máy Đảng, đoàn thể, cơ quan hành chính và thực hiện nhiệm vụ phát triển sự nghiệp kinh tế, giáo dục, văn hóa, an ninh quốc phòng.
  4. Định mức phân bổ ngân sách là hệ thống tiêu chuẩn, chỉ tiêu định lượng do cơ quan có thẩm quyền ban hành làm căn cứ phân chia nguồn tài chính công trong thời kỳ ổn định 5 năm theo Nghị quyết số 266/2016/UBTVQH14 và Quyết định số 46/2016/QĐ-TTg.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ Chi cục Thống kê thành phố Bắc Ninh, Phòng Tài chính - Kế hoạch, các báo cáo quyết toán ngân sách của 19 xã, phường giai đoạn 2015-2017 và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra bằng bảng hỏi với cỡ mẫu gồm 65 đối tượng khảo sát. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng để lựa chọn các đối tượng trực tiếp tham gia quy trình ngân sách, bao gồm: lãnh đạo và chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố (10 người), công chức kế toán Ban Tài chính xã (19 người), đại diện Thường trực Hội đồng nhân dân và lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp xã, phường (36 người). Lý do lựa chọn nhóm mẫu này nhằm bảo đảm tính chính xác, chuyên sâu và phản ánh trung thực những rào cản thực tế trong công tác lập, thẩm định và giao dự toán.

Phương pháp xử lý số liệu bao gồm thống kê mô tả nhằm tổng hợp quy mô, cơ cấu thu chi, và phương pháp so sánh đối chiếu theo chuỗi thời gian 3 năm (2015-2017) để đánh giá mức độ biến động, tỷ lệ hoàn thành dự toán và xác định độ lệch giữa định mức phân bổ lý thuyết với nhu cầu chi tiêu thực tế tại cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát và phân tích dữ liệu thực tế tại thành phố Bắc Ninh đã chỉ ra bốn phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, cơ cấu kinh tế của thành phố chuyển dịch mạnh mẽ theo hướng công nghiệp - dịch vụ với tỷ trọng công nghiệp - xây dựng chiếm 76,3%, thương mại - dịch vụ chiếm 19,1% và nông nghiệp giảm xuống chỉ còn 4,7%. Sự chuyển dịch này kéo theo tốc độ đô thị hóa nhanh chóng, gia tăng áp lực chi thường xuyên cho các lĩnh vực quản lý trật tự đô thị, xử lý môi trường và an ninh trật tự tại các phường trung tâm.

Thứ hai, định mức phân bổ chi quản lý hành chính hiện hành chưa phản ánh sát thực tế biến động biên chế và khối lượng công việc. Tỷ lệ phân bổ kinh phí cho hoạt động chuyên môn nghiệp vụ tại một số xã chỉ chiếm khoảng 15% đến 18% tổng chi quản lý hành chính, trong khi chi trả lương và phụ cấp chiếm tới trên 82%, gây khó khăn cho việc triển khai các nhiệm vụ đột xuất.

Thứ ba, tiêu chí phân bổ chi thường xuyên cho sự nghiệp giáo dục, văn hóa, thể thao vẫn căn cứ chủ yếu vào quy mô dân số thường trú mà chưa tính toán đầy đủ lượng lao động ngoại tỉnh tạm trú. Với mật độ dân số 1.262 người/km2 và lực lượng lao động làm việc trong nền kinh tế đạt 110.415 người (chiếm 57,13% tổng dân số), việc phân bổ theo chỉ tiêu dân số tĩnh tạo ra sự thiếu hụt cục bộ về kinh phí hoạt động tại các địa bàn tập trung nhiều khu công nghiệp.

Thứ tư, việc chấp hành kỷ luật tài chính trong khâu lập dự toán chưa đồng đều. Khoảng 20% các xã, phường khảo sát chưa thực hiện nghiêm túc quy định bố trí 10% tiết kiệm chi thường xuyên để tạo nguồn cải cách tiền lương, đồng thời việc trích lập quỹ dự phòng ngân sách xã ở mức 2% đến 4% đôi khi còn mang tính hình thức, dẫn đến tình trạng bị động khi xảy ra thiên tai hoặc phát sinh nhiệm vụ cấp bách.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính dẫn đến những hạn chế trên bắt nguồn từ phương pháp lập dự toán ngân sách vẫn duy trì cơ chế phân bổ tăng dần cơ học theo từng năm với tỷ lệ tăng bình quân từ 5% đến 8%, chưa gắn chặt với kết quả đầu ra và khối lượng công việc cụ thể. Năng lực dự báo nguồn thu và kỹ năng phân tích tài chính của một bộ phận cán bộ tài chính kế toán cấp xã còn hạn chế, dẫn đến chất lượng thuyết minh dự toán chưa cao.

Khi so sánh với thực tiễn tại một số địa phương khác như huyện Lạng Giang (Bắc Giang) với tổng thu ngân sách khoảng 40 tỷ đồng/năm được kiểm soát chặt chẽ qua Kho bạc Nhà nước, hay huyện Tam Đảo (Vĩnh Phúc) áp dụng tỷ lệ chi lương tối đa 82% và chi chuyên môn tối thiểu 18% cho sự nghiệp giáo dục, thành phố Bắc Ninh cần xây dựng cơ chế linh hoạt hơn. Dữ liệu khảo sát mức độ hài lòng về định mức phân bổ có thể được mô tả trực quan thông qua biểu đồ hình cột thể hiện tỷ lệ đánh giá phù hợp giữa các khối ngành và bảng ma trận đối chiếu mức độ đáp ứng kinh phí theo từng phân loại xã, phường loại 1, loại 2 và loại 3.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả phân bổ chi thường xuyên ngân sách xã trên địa bàn thành phố Bắc Ninh, hệ thống giải pháp đồng bộ cần được triển khai theo các nhóm hành động cụ thể:

  1. Hoàn thiện hệ thống định mức và tiêu chí phân bổ: Ủy ban nhân dân thành phố phối hợp với Sở Tài chính rà soát, xây dựng bộ tiêu chí phân bổ dự toán chi thường xuyên cho giai đoạn 2021-2025. Cần bổ sung hệ số điều chỉnh theo mật độ dân số thực tế và tốc độ đô thị hóa cho 19 xã, phường, bảo đảm nâng tỷ trọng kinh phí chi hoạt động nghiệp vụ chuyên môn trong khối quản lý hành chính đạt mức tối thiểu 20% tổng chi thường xuyên của đơn vị trước năm 2023.

  2. Đổi mới phương thức lập dự toán theo kết quả đầu ra: Phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố chủ trì hướng dẫn 100% các xã, phường chuyển đổi quy trình lập ngân sách truyền thống sang phương thức phân bổ gắn với chỉ số hiệu quả thực hiện nhiệm vụ (KPI). Thiết lập mục tiêu giảm thiểu tình trạng điều chỉnh dự toán bổ sung xuống dưới 5% mỗi năm ngân sách, hoàn thành thí điểm tại 5 phường trung tâm vào năm 2024.

  3. Tăng cường năng lực dự báo và quản trị rủi ro tài khóa: Ban Tài chính các xã, phường chủ động nâng cao chất lượng công tác dự báo thu chi, bảo đảm độ chính xác của dự toán đạt tối thiểu 90% so với số quyết toán thực tế. Nghiêm túc duy trì tỷ lệ quỹ dự phòng ngân sách xã từ 2% đến 4% tổng chi để kịp thời xử lý các tình huống đột xuất, hạn chế tối đa nợ đọng ngân sách.

  4. Nâng cao trình độ và tính chuyên nghiệp của đội ngũ cán bộ tài chính cơ sở: Ủy ban nhân dân thành phố Bắc Ninh tổ chức định kỳ 2 đợt tập huấn chuyên sâu hàng năm về Luật Ngân sách Nhà nước, kế toán công và ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý ngân sách cho toàn bộ công chức tài chính - kế toán cấp xã, bảo đảm 100% cán bộ đạt chuẩn năng lực nghiệp vụ trước năm 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị tham khảo thực tiễn và học thuật cho bốn nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, cán bộ quản lý tài chính tại Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch cấp huyện, thành phố: Nghiên cứu cung cấp khung tiêu chí định lượng và phương pháp luận rõ ràng để tham mưu cho Hội đồng nhân dân cùng cấp ban hành định mức phân bổ ngân sách sát hợp với từng thời kỳ ổn định ngân sách.

Thứ hai, lãnh đạo Ủy ban nhân dân và công chức kế toán Ban Tài chính cấp xã, phường: Tài liệu đóng vai trò như một cẩm nang nghiệp vụ thực tế, hỗ trợ các đơn vị cơ sở hoàn thiện quy trình lập dự toán, quản lý và kiểm soát chi tiêu thường xuyên đúng chế độ, bảo đảm cân đối thu chi vững chắc.

Thứ ba, giảng viên và các nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý công, Kinh tế tài chính: Công trình là nguồn tài liệu tham khảo giàu tính thực chứng về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại đô thị loại I, cung cấp hệ thống dữ liệu chi tiết cho các nghiên cứu chuyên sâu về tài chính vi mô.

Thứ tư, học viên cao học và sinh viên ngành Kế toán, Tài chính - Ngân hàng: Luận văn cung cấp phương pháp tiếp cận nghiên cứu khoa học chuẩn mực, kỹ thuật thiết kế bảng hỏi điều tra và phương pháp phân tích định lượng số liệu ngân sách địa phương phục vụ quá trình thực hiện khóa luận tốt nghiệp.

Câu hỏi thường gặp

Chi thường xuyên ngân sách cấp xã bao gồm những nội dung chi chủ yếu nào? Chi thường xuyên ngân sách xã bao gồm kinh phí hoạt động của bộ máy Đảng, chính quyền, đoàn thể; chi sự nghiệp kinh tế, giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao, phát thanh truyền hình, môi trường; nhiệm vụ an ninh quốc phòng cơ sở và thực hiện các chính sách đảm bảo xã hội. Căn cứ quy định, các đơn vị phải ưu tiên chi trả lương, phụ cấp và duy trì khoản dự phòng từ 2% đến 4%.

Tiêu chí dân số ảnh hưởng như thế nào đến mức phân bổ ngân sách xã tại thành phố Bắc Ninh? Tiêu chí dân số là căn cứ chủ yếu để xác định định mức phân bổ chi sự nghiệp và hành chính. Tại thành phố Bắc Ninh với dân số 193.269 người, quy mô dân số lớn quyết định mức kinh phí được giao. Tuy nhiên, việc chưa tính đủ tỷ lệ gia tăng dân số cơ học và lao động tạm trú đang tạo ra áp lực chi tiêu thực tế cho các phường đô thị hóa.

Tại sao ngân sách xã vừa là một cấp ngân sách vừa là một đơn vị dự toán? Ngân sách xã mang tính chất lưỡng tính vì cấp xã là cấp chính quyền cơ sở, dưới xã không còn đơn vị dự toán trực thuộc. Do đó, Hội đồng nhân dân xã quyết định dự toán toàn diện và Ủy ban nhân dân xã trực tiếp tổ chức thực hiện, vừa tạo lập nguồn thu, vừa trực tiếp chi tiêu phân bổ kinh phí phục vụ nhiệm vụ chính trị tại địa bàn.

Những rào cản lớn nhất trong khâu phân bổ chi thường xuyên tại cơ sở hiện nay là gì? Các rào cản chính bao gồm: định mức chi chưa bao quát hết các biến động giá cả thị trường; phương pháp phân bổ còn dựa vào số liệu lịch sử tăng dần hàng năm khoảng 5% đến 8%; năng lực dự báo thu chi của cán bộ xã còn hạn chế và tỷ lệ kinh phí dành cho nghiệp vụ chuyên môn thường bị thu hẹp do áp lực chi lương.

Định hướng đổi mới quản lý ngân sách xã đến năm 2025 là gì? Trọng tâm đổi mới là chuyển dịch từ phương thức quản lý theo yếu tố đầu vào sang quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Thành phố hướng tới số hóa quy trình lập dự toán, hoàn thiện định mức theo phân loại đơn vị hành chính và bảo đảm 100% cán bộ tài chính cơ sở được chuẩn hóa năng lực chuyên môn.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về phân cấp quản lý và phân bổ chi thường xuyên ngân sách xã trong hệ thống ngân sách nhà nước 4 cấp tại Việt Nam.
  • Đánh giá thực trạng phân bổ ngân sách tại thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2015-2017, làm rõ mối quan hệ giữa tốc độ đô thị hóa nhanh với nhu cầu mở rộng nguồn lực chi thường xuyên cơ sở.
  • Chỉ rõ 3 điểm nghẽn trọng yếu: định mức phân bổ chưa bắt kịp tốc độ tăng trưởng kinh tế 15,4%/năm, phương pháp lập dự toán còn mang tính cơ học và kỷ luật tài chính ở một số xã chưa nghiêm.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao nhằm hoàn thiện định mức, đổi mới phương thức quản lý theo kết quả đầu ra và nâng cao chất lượng nhân lực tài chính với lộ trình thực hiện đến năm 2025.
  • Nghiên cứu là tài liệu khoa học hữu ích, kêu gọi các nhà quản lý tài chính địa phương và các nhà nghiên cứu cùng ứng dụng những phát hiện thực tiễn để nâng cao tính minh bạch, hiệu quả của nền tài chính công cơ sở.