Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC XÂY DỰNG CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 1. Quan niệm tài phán hành chính 1. Quan niệm về tài phán hành chính Trong xã hội, sự tồn tại mâu thuẫn, bất đồng, tranh chấp về lợi ích giữa các chủ thể cũng như việc vi phạm những chuẩn mực xử sự chung là một điều không thể tránh khỏi. Để ổn định xã hội, giải quyết một cách thoả đáng các tranh chấp nói trên thì cần có những hoạt động tài phán.
Ở góc độ chung nhất, tài phán được hiểu là việc “phân xử phải trái, đúng sai” [43, tr. Theo quan niệm này, tài phán có nội dung và phạm vi rộng. Theo đó, hoạt động của bất kỳ ai được giao nhiệm vụ phân xử phải trái, đúng sai dựa trên những chuẩn mực đã được thừa nhận đều được coi là hoạt động tài phán. Nhà nước quản lý xã hội, tiến hành rất nhiều các hoạt động khác nhau nhằm xây dựng, duy trì, bảo vệ trật tự xã hội, bảo vệ lợi ích của các thành viên trong xã hội, trong đó phương tiện có hiệu quả nhất được nhà nước sử dụng để quản lý xã hội là pháp luật.
Bên cạnh, việc xây dựng hệ thống pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật, Nhà nước còn thực hiện các công việc đảm bảo cho pháp luật được thực hiện trong thực tế. Pháp luật chỉ được phát huy tác dụng khi nó được thực hiện nghiêm chỉnh trên thực tế. Để làm được điều này, Nhà nước phải thực hiện hàng loạt các hoạt động khác nhau, trong đó vấn đề quan tâm nhất là cách hành xử theo yêu cầu được pháp luật đề ra của các chủ thể trong xã hội. Với tư cách là chủ thể ban hành pháp luật, Nhà nước sẽ phán xét các hành xử đó của các thể là đúng hay sai so với quy định của pháp luật, trên cơ sở đó áp dụng các biện pháp xử lý thích hợp.
Như vậy, Nhà nước đã thực hiện hoạt động tài phán. Đó chính là sự phán quyết của Nhà nước về tính hợp pháp, tính hợp lý của các chủ thể khi thực hiện hành vi trong 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com xã hội cũng như các biện pháp xử lý thích hợp đối với các chủ thể này nhằm bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng và thực hiện trên thực tế [17, tr. Có nhiều cách phân loại tài phán, theo cách thông thường, tài phán có hai dạng là tài phán bắt buộc và tài phán tự nguyện. Tương ứng với nó là hai hình thức tài phán, đó là tài phán nhà nước và tài phán phi nhà nước (phi Chính phủ - trọng tài).
Tài phán hành chính, tài phán tư pháp, tài phán hiến pháp… là tài phán nhà nước. Có nhiều quan niệm về tài phán hành chính, có quan niệm cho rằng, “tài phán hành chính” nằm trong hệ thống các cơ quan tài phán…, tài phán hành chính là tổng hợp tất cả các tranh chấp phát sinh trong việc thực hiện hoạt động quản lý nhà nước [27, tr. Quan niệm đã đồng nhất tài phán hành chính là một loại hoạt động nhà nước với cơ quan thực hiện hoạt động đó, hoặc đã đồng nhất tài phán hành chính với đối tượng hoạt động là giải quyết các tranh chấp phát sinh trong việc thực hiện hoạt động quản lý nhà nước bị hoạt động đó tác động tới. Hơn nữa, trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý nhà nước thường phát sinh nhiều tranh chấp khác, không chỉ Toà án mà một số cơ quan khác cũng có thẩm quyền xem xét, giải quyết theo những trình tự, thủ tục khác nhau.
Một quan niệm khác coi “tài phán hành chính” là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh giữa Nhà nước (mà người đại diện là cơ quan, nhân viên nhà nước) và các tổ chức, cá nhân trong xã hội do cơ quan tài phán hành chính thực hiện theo trình tự tố tụng [37, tr. Tài phán là một chức năng vốn có của Nhà nước, khi Nhà nước sử dụng pháp luật làm phương tiện chủ yếu để quản lý xã hội thì đồng thời cũng xuất hiện các hoạt động tài phán. Do xã hội có tính đa dạng, phức tạp về quan hệ nên bản thân các hoạt động tài phán của Nhà nước cũng rất phong phú, phức tạp về nội dung và hình thức. Gắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động tài phán hành chính.
9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động tổ chức thực hiện quyền hành pháp, là hoạt động có vai trò quan trong nhằm duy trì, thúc đẩy sự phát triển của mọi mặt đời sống xã hội. Để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản lý được trao những quyền năng nhất định, trên cơ sở quyền hạn được trao, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có quyền đơn phương ra các quyết định quản lý hoặc thực hiện các hành vi liên quan đến đối tượng quản lý và các đối tượng chịu sự quản lý phải phục tùng các mệnh lệnh, yêu cầu của nhà quản lý đưa ra. Vì nhiều lý do khác nhau, các tổ chức, cá nhân trong xã hội cho rằng quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của chủ thể quản lý nhà nước là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Thực tế quản lý nhà nước cho thấy, không ít các quyết định hành chính, hành vi hành chính vi phạm pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình, các tổ chức, cá nhân khiếu nại đến các cơ quan nhà nước để yêu cầu các cơ quan này thực hiện những hành vi nhất định. Những tranh chấp giữa nhà nước với cơ quan, tổ chức, cá nhân nảy sinh, những tranh chấp này gọi là tranh chấp hành chính. Những tranh chấp hành chính có nhiều khác biệt với các tranh chấp khác trong đời sống xã hội do nảy sinh từ quan hệ bất bình đẳng giữa một bên là chủ thể quản lý và một bên là đối tượng chịu sự quản lý. Sự tồn tại của các tranh chấp hành chính là hoàn toàn khách quan.
Nhà nước, không phân biệt chế độ chính trị, đều xuất hiện các tranh chấp và giải quyết những tranh chấp. Việc giải quyết những tranh chấp này nhằm loại bỏ sự chuyên quyền, độc đoán, vi phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước để bảo vệ lợi ích chính đáng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội. Thực tế đã xuất hiện nhiều phương pháp, cách thức giải quyết khác nhau để giải quyết các tranh chấp hành chính hoặc do các chủ thể hành chính tự mình giải quyết hoặc Nhà nước trao quyền cho các 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com cơ quan độc lập với chủ thể quản lý hành chính nhà nước đứng ra giải quyết các tranh chấp này. Trên cơ sở quyền lực Nhà nước trao, các cơ quan có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính sẽ xem xét, giải quyết các vấn đề phát sinh từ tranh chấp đó, như: xác định tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính, xác định thiệt hại, trách nhiệm phát sinh nếu có vi phạm pháp luật xẩy ra… Các loại hoạt động này được thực hiện theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.
Mặt khác, để thực hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà nước, Nhà nước đã ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật quy định về quyền và nghĩa vụ cho các đối tượng quản lý hành chính nhà nước. Việc tuân thủ đầy đủ, nghiêm chỉnh các quy định nêu trên đảm bảo cho trật tự quản lý hành chính được tôn trọng và giữ vững. Tuy vậy, việc tồn tại các vi phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước là vấn đề không thể tránh khỏi. Để bảo vệ trật tự quản lý, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia quan hệ, nhà nước cần xử lý những hành vi vi phạm.
Thông qua việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, Nhà nước đã trao quyền cho cơ quan có thẩm quyền xem xét, đánh giá tính chất, mức độ vi phạm của các chủ thể để áp dụng biện pháp xử lý. Từ những phân tích trên cho thấy, theo nghĩa rộng, tài phán hành chính là việc xem xét, giải quyết tranh chấp phát sinh giữa cơ quan, tổ chức, công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Vì thế, sẽ là hợp lý và đầy đủ nếu quan niệm tài phán hành chính không chỉ giới hạn ở việc giải quyết các vụ án hành chính của Toà án hành chính mà còn bao gồm cả hoạt động giải quyết các khiếu nại hành chính dưới các hình thức khác nhau [37, tr. Nghiên cứu kinh nghiệm về tổ chức thực hiện việc giải quyết tranh chấp hành chính của các nước trên thế giới cho thấy, tổ chức và hoạt động tài 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com phán hành chính ở mỗi quốc gia là rất khác nhau tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế - xã hội, thiết chế quyền lực Nhà nước, các yếu tố về truyền thống pháp lý, văn hoá, tâm lý dân tộc.
của từng quốc gia. Tuy nhiên, trên bình diện chung thì tổ chức và hoạt động tài phán hành chính thường được thể hiện thông qua một số mô hình chủ yếu sau: - Tài phán hành chính được thực hiện chủ yếu bởi các toà án hành chính. Toà án hành chính là một hệ thống độc lập song song với toà án tư pháp. Mô hình này điển hình là Pháp, Đức, Thuỵ Điển, Phần Lan.
Ở Đông Nam Á có Thái Lan theo mô hình này. - Việc giải quyết tranh chấp hành chính cũng được thực hiện tại Toà án nhưng không tổ chức thành hệ thống độc lập mà Toà hành chính là một bộ phận của Toà án (Trung Quốc và một số nước khác theo mô hình của Trung quốc - tương tự như ở Việt Nam hiện nay). - Ở những nước chỉ có một hệ thống Toà án (Anh, Mỹ và một số nước khác theo mô hình của Anh, Mỹ như Oxtrâylia, Xingapo, Philipine…). Về nguyên tắc, ở các nước này Toà án có thẩm quyền giải quyết mọi tranh chấp, trong đó có tranh chấp hành chính.