Chương 1 Cơ sở lý luận của pháp luật về viên chức 1. Những vấn đề lý luận về viên chức 1. Quan niệm về viên chức ở Việt Nam, trong lịch sử hình thành và phát triển của tổ chức bộ máy nhà nước, công vụ nhà nước kể từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến đầu những năm chín mươi thì quan niệm về viên chức thường có sự gắn liền với các quan niệm chung về "cán bộ", "công chức". Cả bốn bản Hiến pháp Việt Nam (Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992) cũng chưa có các quy định cụ thể về "cán bộ", "công chức", "viên chức" mà thường sử dụng chung trong các cụm thuật ngữ: "nhân viên" (nhân viên nội các - Điều 51, nhân viên Hội đồng nhân dân, ủy ban hành chính - Điều 61, hoặc viên thẩm phán - Điều 64 trong Hiến pháp năm 1946; "nhân viên cơ quan nhà nước - Điều 6 trong Hiến pháp năm 1959; "nhân viên nhà nước, nhân viên các tổ chức xã hội - Điều 8, 12 trong Hiến pháp năm 1980; "cán bộ, viên chức nhà nước - Điều 8, 9, "cán bộ, công nhân, viên chức - Điều 10… trong Hiến pháp năm 1992.
Chỉ tới bản Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 thì thuật ngữ "cán bộ", "công chức" mới được sử dụng để chỉ những người làm việc trong bộ máy của Đảng, cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, cũng không có giải thích cụ thể của Hiến pháp về cán bộ, công chức. Theo cách diễn đạt của bản Hiến pháp Việt Nam chúng ta có thể hiểu thuật ngữ "viên chức" ở đây được hiểu là nhân viên nhà nước hoặc là cán bộ, công chức nhà nước. Như vậy là chưa có sự phân biệt một cách rạch ròi ai là cán bộ, ai là công chức và ai là viên chức? Có một mốc cần quan tâm: năm 1998, sau nhiều năm chuẩn bị, Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành, đánh dấu 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com bước chuyển biến lớn trong quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức ở nước ta.
Trên cơ sở Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Trong các văn bản này, khái niệm công chức được dùng để chỉ cả nhóm đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước và đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này mặc dù đã có sự thay đổi rõ rệt so với những quy định trong các nghị định trước đó, song vẫn chưa có sự phân định rõ ràng giữa công chức và viên chức; không có những quy định phù hợp với đặc thù của từng loại đối tượng. Do trong một văn bản có quá nhiều đối tượng với tính chất và hoạt động khác nhau cùng được điều chỉnh nên bản thân quy định pháp luật đã tạo nên những mâu thuẫn nội tại, từ đó gây nên bất hợp lý trong qúa trình thực hiện.
Năm 2003, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 được ban hành. Thực hiện chủ trương của Đảng về tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thực hiện xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước, Pháp lệnh Cán bộ, công chức được sửa đổi một cách căn bản hơn. Tuy nhiên, chỉ sửa đổi được một số nội dung liên quan đến những việc cán bộ, công chức không được làm. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003, mặc dù vẫn sử dụng một danh từ chung là cán bộ, công chức để chỉ những người làm việc trong khu vực công, nhưng đã có sự phân biệt giữa cán bộ, công chức trong cơ quan Nhà nước và cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
Thực hiện Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp nhà nước. Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 đã đưa ra sự phân 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com biệt giữa viên chức với cán bộ, công chức cùng được điều chỉnh trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Theo quy định của Nghị định này thì viên chức được hiểu: Là công dân Việt Nam, trong biên chế, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được quy định tại điểm d khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 29 tháng 4 năm 2003, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật [8]. Việc phân biệt cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, thực chất là phân biệt giữa công chức với viên chức, là một điểm mốc quan trọng đánh dấu xu hướng điều chỉnh có tính chuyên biệt giữa đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước với các đối tượng làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập.
Điều này hoàn toàn phù hợp với xu hướng cải cách hành chính là cần phải phân biệt giữa hoạt động quản lý hành chính với hoạt động sự nghiệp, phân biệt giữa hoạt động công vụ của công chức với hoạt động có tính chất chuyên môn, nghề nghiệp của viên chức. Ngày 13/11/2008, tại kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa XII, Luật Cán bộ, công chức đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Luật Cán bộ, công chức đã thu hẹp đối tượng áp dụng so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Theo đó, đội ngũ viên chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, làm việc trong khu vực sự nghiệp công lập chiếm số lượng tương đối lớn (khoảng 1,6 triệu người, chiếm khoảng trên 70% số cán bộ, công chức hiện nay của cả hệ thống chính trị).
Do đặc điểm và tính chất hoạt động của viên chức không trực tiếp thực thi quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị nên 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com không thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật Cán bộ, công chức mà được phân biệt, tách khỏi đội ngũ cán bộ, công chức hiện tại để điều chỉnh bằng một chế độ pháp lý khác (xây dựng Luật Viên chức để điều chỉnh). Tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XII, Quốc hội đã thông qua Luật Viên chức và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2012. Đây là một bước cải cách mạnh mẽ đối với chế độ công vụ, công chức trong lịch sử hơn 60 năm của nền công vụ nước ta. Việc tách đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập ra khỏi Luật Cán bộ, công chức nhằm tạo điều kiện tiếp tục hoàn thiện các cơ chế, chính sách, khuyến khích sự phát triển của các đơn vị sự nghiệp, góp phần đẩy mạnh quá trình xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công, tạo điều kiện để tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý phù hợp với xu hướng nâng cao chất lượng phục vụ của các hoạt động sự nghiệp hiện nay.
Từ những quan niệm trên, viên chức nhà nước được hiểu là: "Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp tại các đơn vị sự nghiệp công lập, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật" [68]. Đặc điểm của viên chức Viên chức nhà nước là lực lượng trực tiếp cung cấp các dịch vụ công cho xã hội trên cơ sở các quy định của pháp luật. Do vậy, viên chức nhà nước có những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất: Viên chức là công dân Việt Nam Viên chức là công dân Việt Nam được quy định trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003), được cụ thể hóa trong Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp nhà nước. 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Đặc điểm viên chức là công dân Việt Nam nhấn mạnh yếu tố chủ quyền quốc gia như đã được quy định tại Luật Quốc tịch năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) - công dân Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam, có các quyền và nghĩa vụ.
Đây cũng là một đặc điểm chung đối với cán bộ, công chức được quy định trong pháp luật về cán bộ, công chức. Đặc điểm này còn nhấn mạnh nghĩa vụ, trách nhiệm của viên chức trước xã hội, trước nhân dân trong việc cung cấp các dịch vụ công. Muốn trở thành một viên chức tốt được xã hội, nhân dân thừa nhận và tôn vinh thì trước hết viên chức phải là một công dân tốt. Viên chức phải thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của công dân trước khi thực hiện các nghĩa vụ cụ thể của viên chức.
Hiện nay, trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài ngày càng tham gia tích cực vào các hoạt động sự nghiệp trong nước vì vậy Luật Viên chức dự thảo có những quy định cho phép công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài được tham gia dự tuyển làm viên chức tại Việt Nam. Quy định như vậy bảo đảm sự bình đẳng về quyền, nghĩa vụ giữa công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài và công dân Việt Nam ở trong nước. Hơn nữa, việc tuyển dụng những người này làm viên chức còn giúp thu hút chất xám, kinh nghiệm và phù hợp với điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay. Tuy nhiên, để bảo đảm chặt chẽ thì cần quy định cụ thể những lĩnh vực, ngành, nghề, vị trí công việc được tuyển dụng công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài làm viên chức, điều kiện tuyển dụng, hợp đồng làm việc, các quyền, nghĩa vụ của công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài trong trường hợp họ được tuyển dụng làm viên chức.