Luận văn thạc sĩ: Pháp luật về giám sát tài chính chi đầu tư công tại Hải Phòng

Luận văn thạc sĩ phân tích giám sát tài chính đối với chi đầu tư công tại Hải Phòng, đánh giá thực tiễn và đề xuất giải pháp hiệu quả.

• Tác giả: Phạm Công Lưu
• Người hướng dẫn: PGS.TS Đinh Dũng Sỹ
• Trường học: Đại Học Quốc Gia Hà Nội - Khoa Luật
• Chuyên ngành: Luật Kinh Tế
• Đề tài: Pháp Luật Về Giám Sát Tài Chính Đối Với Chi Đầu Tư Công Của Ngân Sách Địa Phương Và Thực Tiễn Áp Dụng Tại Thành Phố Hải Phòng
• Loại tài liệu: Luận Văn Thạc Sĩ Luật Học
• Năm xuất bản: 2012
• Địa điểm: Hà Nội

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• 1. CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
• 1.1. Một số vấn đề lý luận về đầu tư công và ngân sách địa phương
• 1.2. Khái niệm và phạm vi của đầu tư công
• 1.3. Nội dung của đầu tư công
• 1.4. Khái niệm về ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước
• 1.5. Ngân sách địa phương với nhiệm vụ chi đầu tư công
• 1.6. Pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương
• 1.6.1. Mục đích của giám sát tài chính đối với chi đầu tư công
• 1.6.2. Khái niệm pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công
• 1.6.3. Nội dung pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương
• 2. CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG
• 2.1. Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương
• 2.2. Thực trạng đầu tư công
• 2.3. Thực trạng pháp luật
• 2.4. Hạn chế của pháp luật
• 2.5. Thực tiễn áp dụng tại thành phố Hải Phòng
• 2.5.1. Một vài nét về kinh tế - xã hội thành phố Hải Phòng
• 2.5.2. Thực tế hoạt động giám sát tài chính đối với chi đầu tư công tại Hải Phòng
• 2.5.3. Hạn chế và nguyên nhân
• 3. CHƯƠNG 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
• 3.1. Một số định hướng
• 3.2. Một số kiến nghị
• 3.2.1. Kiến nghị chung
• 3.2.2. Một số kiến nghị với thành phố Hải Phòng
• MỞ ĐẦU
• KẾT LUẬN
• DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tóm tắt

I. Tổng quan về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công tại Hải Phòng

Giám sát tài chính đối với chi đầu tư công là một trong những vấn đề quan trọng trong quản lý ngân sách địa phương. Tại Hải Phòng, việc này không chỉ giúp đảm bảo tính minh bạch trong sử dụng ngân sách mà còn góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công. Đầu tư công tại Hải Phòng đã có những bước phát triển đáng kể, tuy nhiên, vẫn còn nhiều thách thức cần được giải quyết.

1.1. Khái niệm giám sát tài chính và chi đầu tư công

Giám sát tài chính là quá trình theo dõi, đánh giá và kiểm tra các hoạt động tài chính liên quan đến chi tiêu công. Chi đầu tư công là các khoản chi từ ngân sách nhà nước nhằm phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội. Việc hiểu rõ khái niệm này là cần thiết để thực hiện giám sát hiệu quả.

1.2. Vai trò của giám sát tài chính trong đầu tư công

Giám sát tài chính đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo rằng các khoản chi đầu tư công được sử dụng đúng mục đích và hiệu quả. Nó giúp phát hiện kịp thời các sai phạm, từ đó nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý.

II. Thách thức trong giám sát tài chính đối với chi đầu tư công tại Hải Phòng

Mặc dù đã có những quy định pháp luật rõ ràng, nhưng việc giám sát tài chính đối với chi đầu tư công tại Hải Phòng vẫn gặp nhiều thách thức. Các vấn đề như thiếu minh bạch, sự phối hợp giữa các cơ quan chưa chặt chẽ, và năng lực giám sát còn hạn chế là những yếu tố cản trở.

2.1. Thiếu minh bạch trong quản lý ngân sách

Thiếu minh bạch trong quản lý ngân sách dẫn đến việc khó khăn trong việc theo dõi và đánh giá hiệu quả của các khoản chi đầu tư công. Điều này có thể gây ra sự nghi ngờ từ phía người dân và các tổ chức xã hội.

2.2. Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý

Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý tài chính và các đơn vị thực hiện dự án chưa thực sự hiệu quả. Điều này dẫn đến việc thông tin không được chia sẻ đầy đủ, gây khó khăn trong công tác giám sát.

III. Phương pháp giám sát tài chính hiệu quả cho chi đầu tư công

Để nâng cao hiệu quả giám sát tài chính đối với chi đầu tư công, cần áp dụng các phương pháp giám sát hiện đại và phù hợp. Việc sử dụng công nghệ thông tin trong giám sát sẽ giúp tăng cường tính minh bạch và hiệu quả.

3.1. Ứng dụng công nghệ thông tin trong giám sát

Công nghệ thông tin có thể được sử dụng để theo dõi và quản lý các khoản chi đầu tư công một cách hiệu quả. Việc xây dựng hệ thống thông tin quản lý ngân sách sẽ giúp các cơ quan dễ dàng truy cập và kiểm tra thông tin.

3.2. Tăng cường đào tạo cho cán bộ giám sát

Đào tạo cho cán bộ giám sát về các quy định pháp luật và kỹ năng giám sát là rất cần thiết. Điều này sẽ giúp nâng cao năng lực và hiệu quả công việc của họ trong việc giám sát tài chính.

IV. Ứng dụng thực tiễn giám sát tài chính tại Hải Phòng

Thực tiễn giám sát tài chính đối với chi đầu tư công tại Hải Phòng đã cho thấy nhiều kết quả tích cực. Tuy nhiên, vẫn cần có những cải tiến để nâng cao hiệu quả giám sát.

4.1. Kết quả đạt được trong giám sát tài chính

Nhiều dự án đầu tư công tại Hải Phòng đã được giám sát chặt chẽ, giúp phát hiện và xử lý kịp thời các sai phạm. Điều này đã góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách.

4.2. Những hạn chế trong thực tiễn giám sát

Mặc dù đã có những kết quả tích cực, nhưng vẫn còn nhiều hạn chế trong thực tiễn giám sát tài chính. Cần có những giải pháp cụ thể để khắc phục những hạn chế này.

V. Kết luận và định hướng tương lai cho giám sát tài chính tại Hải Phòng

Giám sát tài chính đối với chi đầu tư công tại Hải Phòng cần được cải thiện để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Cần có những chính sách và giải pháp cụ thể để nâng cao hiệu quả giám sát trong tương lai.

5.1. Định hướng phát triển giám sát tài chính

Định hướng phát triển giám sát tài chính cần tập trung vào việc nâng cao năng lực cho các cơ quan giám sát và cải thiện quy trình giám sát.

5.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát

Cần có các giải pháp cụ thể như tăng cường phối hợp giữa các cơ quan, áp dụng công nghệ thông tin và nâng cao năng lực cho cán bộ giám sát để đảm bảo hiệu quả giám sát tài chính.

Nội dung chính

Tổng quan nghiên cứu

Năm 2010, tổng số tiền dự toán chi cho đầu tư từ ngân sách nhà nước tại Việt Nam đạt 125.500 tỷ đồng, trong đó ngân sách trung ương chiếm 69.300 tỷ đồng và ngân sách địa phương chiếm 56.200 tỷ đồng. Đến năm 2011, tổng dự toán này đã tăng lên 152.000 tỷ đồng, với sự gia tăng mạnh mẽ của ngân sách địa phương lên mức 73.200 tỷ đồng. Hàng năm, nguồn vốn chi cho đầu tư công tại Việt Nam chiếm tỷ trọng rất lớn, tương đương khoảng 17% đến 20% GDP. Quy mô vốn khổng lồ này tác động trực tiếp đến an toàn tài chính quốc gia, đòi hỏi cơ chế giám sát tài chính chặt chẽ nhằm kiềm chế lạm phát và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công.

Nghiên cứu tập trung giải quyết bài toán hoàn thiện hành lang pháp lý về giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công từ ngân sách địa phương. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể bao gồm: làm rõ cơ sở lý luận về phân cấp ngân sách và giám sát tài chính; phân tích thẩm quyền, phương thức giám sát của các cơ quan nhà nước; đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật tại thành phố Hải Phòng và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện. Phạm vi nghiên cứu bao quát không gian kinh tế cả nước và khảo sát sâu tại thành phố Hải Phòng trong khung thời gian từ năm 2009 đến năm 2012. Kết quả nghiên cứu mang lại ý nghĩa to lớn trong việc cung cấp cơ sở khoa học để cắt giảm tỷ lệ thất thoát vốn công trên 10%, đồng thời chuẩn hóa quy trình phân bổ ngân sách tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng Lý thuyết quản trị tài chính công hiện đại và Lý thuyết phân cấp tài khóa làm nền tảng phân tích. Lý thuyết quản trị tài chính công nhấn mạnh tính minh bạch, kỷ luật tài khóa và trách nhiệm giải trình của các chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước đối với việc quản lý các quỹ tiền tệ tập trung. Lý thuyết phân cấp tài khóa giải thích mối quan hệ ủy quyền và phân bổ nguồn lực giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, xác định rõ trách nhiệm tự chủ tài chính đi liền với kiểm soát quyền lực.

Khung phân tích của luận văn xây dựng dựa trên bốn khái niệm cốt lõi:

• Đầu tư công: Việc sử dụng vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích thu lợi nhuận trực tiếp và không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.
• Ngân sách địa phương: Toàn bộ các khoản thu, chi của các đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được cơ quan có thẩm quyền quyết định thực hiện trong một năm.
• Giám sát tài chính: Quá trình theo dõi, kiểm tra thường xuyên và định kỳ sự vận động của tiền tệ trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ công.
• Chi đầu tư phát triển: Khoản chi của ngân sách nhằm kiến tạo tài sản cố định và hạ tầng cơ sở, trong đó chi xây dựng cơ bản chiếm hơn 90% tổng cơ cấu chi đầu tư.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu thu thập và phân tích chuỗi dữ liệu thứ cấp từ 12 kỳ niên giám thống kê quốc gia giai đoạn 2000 - 2011 kết hợp khảo sát hồ sơ thực tế của 15 dự án đầu tư công trọng điểm tại thành phố Hải Phòng giai đoạn 2009 - 2012. Mẫu khảo sát được lựa chọn theo phương pháp chọn mẫu có chủ đích, tập trung vào các ban quản lý dự án đô thị và giao thông có quy mô vốn giải ngân trên 50 tỷ đồng mỗi năm. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm phản ánh chính xác nhất những điểm nghẽn trong khâu kiểm soát thanh quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản.

Nghiên cứu kết hợp phương pháp duy vật biện chứng, phân tích luật học so sánh, tổng hợp và thống kê mô tả. Phương pháp phân tích quy phạm pháp luật được ưu tiên áp dụng để đối chiếu các văn bản luật thực định như Luật Ngân sách nhà nước 2002, Luật Đầu tư 2005, Luật Xây dựng 2003, Luật Đấu thầu 2005 và Nghị quyết số 26/2008/QH12 với thực tiễn điều hành ngân sách tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước giai đoạn 2000 - 2011 đạt mức bình quân 8,91%/năm, từ 29.702 tỷ đồng năm 2000 lên 106.265 tỷ đồng năm 2009 trước khi điều chỉnh về mức 65.609 tỷ đồng năm 2011 theo giá so sánh 1994. Tỷ trọng ngân sách địa phương trong tổng chi đầu tư nhà nước tăng nhanh rõ rệt: từ mức 40,19% năm 2000 lên 50,22% năm 2002, đạt 52,50% năm 2010 và chạm mức 55,48% năm 2011, chính thức vượt qua quy mô chi đầu tư của ngân sách trung ương.

Thứ hai, cơ cấu ngành trong đầu tư công bộc lộ sự mất cân đối nghiêm trọng. Trong khi chi cho xây dựng kết cấu hạ tầng chiếm trên 90% tổng chi đầu tư phát triển, thì tỷ trọng dành cho nông, lâm nghiệp và thủy sản lại sụt giảm từ 12,2% năm 2000 xuống còn 6,7% năm 2009. Tương tự, tỷ trọng đầu tư phát triển con người như giáo dục - đào tạo giảm từ 8,5% năm 2000 xuống 5,1% năm 2009, y tế chỉ chiếm khoảng 2,8% năm 2009.

Thứ ba, khung pháp lý về giám sát tài chính bị phân tán, chồng chéo và thiếu chế tài xử lý triệt để. Tại thành phố Hải Phòng, trên 80% hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân vẫn dừng lại ở việc thẩm tra báo cáo hành chính định kỳ mỗi năm 2 lần. Sự thiếu vắng các cuộc kiểm tra hiện trường độc lập dẫn đến tình trạng hơn 30% dự án công bị kéo dài tiến độ thi công, gây đội vốn và lãng phí nguồn lực ngân sách.

Thảo luận kết quả

Thực trạng tỷ trọng ngân sách địa phương chiếm trên 55% tổng chi đầu tư phản ánh xu hướng phân cấp kinh tế mạnh mẽ, tuy nhiên năng lực quản lý và hành lang pháp lý giám sát tại địa phương chưa phát triển tương xứng. Nguyên nhân cốt lõi là Việt Nam chưa có một đạo luật thống nhất về đầu tư công; các quy định giám sát nằm tản mạn trong các văn bản dưới luật dẫn đến tình trạng chồng lấn quyền hạn giữa Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Kiểm toán Nhà nước và Thanh tra.

Dữ liệu nghiên cứu được minh họa trực quan thông qua biểu đồ cột thể hiện diễn biến vốn đầu tư nhà nước qua 11 năm và biểu đồ cơ cấu phân cấp quản lý ngân sách 100%. Khi so sánh với các quốc gia trong khu vực, tỷ lệ chi đầu tư công 17% - 20% GDP của Việt Nam cao hơn rất nhiều so với mức 3,5% của Trung Quốc và 1,6% của Indonesia. Điều này khẳng định việc siết chặt kỷ luật tài chính và hoàn thiện pháp luật giám sát là yêu cầu sống còn để ngăn chặn thất thoát tài sản nhà nước.

Đề xuất và khuyến nghị

• Ban hành Luật Đầu tư công thống nhất: Quốc hội cần khẩn trương thông qua đạo luật chuyên ngành trong giai đoạn 2013 - 2015 nhằm thiết lập khung pháp lý hoàn chỉnh điều chỉnh mọi khâu từ quy hoạch, phê duyệt chủ trương, thẩm định tiền khả thi đến quyết toán dự án, hướng tới mục tiêu giảm 15% số lượng dự án chậm tiến độ trên phạm vi toàn quốc.
• Tăng cường quyền năng giám sát thực địa cho cơ quan dân cử: Hội đồng nhân dân thành phố Hải Phòng và các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cần thành lập ban giám sát chuyên trách về vốn công từ quý 1 năm 2013, thực hiện thanh tra độc lập tại hiện trường tối thiểu 2 lần mỗi năm đối với 100% dự án nhóm B và nhóm C sử dụng ngân sách địa phương.
• Siết chặt chế tài xử lý trách nhiệm cá nhân: Bộ Tài chính chủ trì phối hợp cùng Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành thông tư liên tịch trước năm 2014, quy định rõ chế tài cách chức và xử phạt bồi hoàn đối với người đứng đầu ban quản lý dự án nếu để xảy ra thất thoát hoặc đội tổng mức đầu tư trên 20% so với dự toán ban đầu.
• Số hóa và công khai minh bạch thông tin tài chính dự án: Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng triển khai cổng dữ liệu giám sát tài chính điện tử trong lộ trình 2013 - 2015, bắt buộc công khai 100% định mức giải ngân và kết quả kiểm toán từng công trình để cộng đồng dân cư thực hiện quyền giám sát xã hội.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

• Cơ quan lập pháp và cơ quan hoạch định chính sách: Đại biểu Quốc hội, cán bộ các Ủy ban Kinh tế, Ủy ban Tài chính - Ngân sách sử dụng luận văn làm tài liệu tham khảo giá trị phục vụ công tác thẩm tra, sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước và hoàn thiện dự thảo Luật Đầu tư công.
• Chính quyền địa phương và các cơ quan quản lý chuyên ngành: Lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tại Hải Phòng và các địa phương áp dụng các kiến nghị vào việc chuẩn hóa quy trình phân bổ dự toán và quản lý danh mục đầu tư công.
• Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh: Các nhà nghiên cứu thuộc chuyên ngành Luật Kinh tế, Luật Tài chính - Ngân sách và Quản trị công khai thác khung lý thuyết, nguồn số liệu thực chứng 2000 - 2011 để phát triển các công trình nghiên cứu chuyên sâu.
• Đội ngũ luật sư, kiểm toán viên và ban quản lý dự án: Chuyên gia pháp lý và kiểm toán viên vận dụng các phân tích về kẽ hở quy phạm pháp luật để nhận diện rủi ro, nâng cao hiệu quả thẩm tra quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản.

Câu hỏi thường gặp

• Tại sao giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách địa phương lại ngày càng quan trọng? Tỷ trọng vốn đầu tư từ ngân sách địa phương đã tăng liên tục và chạm mức 55,48% tổng vốn đầu tư nhà nước vào năm 2011. Do nguồn vốn phân cấp cho địa phương rất lớn nhưng năng lực quản trị còn hạn chế nên nguy cơ đầu tư dàn trải, lãng phí là rất cao nếu thiếu sự giám sát chặt chẽ.

• Những cơ quan nào hiện nay có thẩm quyền giám sát tài chính chi đầu tư công tại Hải Phòng? Hoạt động giám sát được thực hiện bởi nhiều chủ thể bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Nhà nước, Hội đồng nhân dân thành phố Hải Phòng, Ủy ban nhân dân các cấp và Ban giám sát đầu tư của cộng đồng dân cư.

• Quy mô chi đầu tư công của Việt Nam khác biệt thế nào so với các nước trong khu vực? Chi đầu tư công của Việt Nam chiếm tỷ lệ từ 17% đến 20% GDP, cao gấp 4 đến 5 lần so với mức dưới 5% của các nước trong khu vực Đông Nam Á và châu Á, chẳng hạn như Trung Quốc chỉ chiếm 3,5% GDP và Indonesia chỉ chiếm 1,6% GDP.

• Hạn chế lớn nhất trong hệ thống pháp luật điều chỉnh giám sát đầu tư công thời kỳ 2009 - 2012 là gì? Hạn chế lớn nhất là chưa có văn bản luật thống nhất về đầu tư công. Các quy định bị chia cắt trong Luật Ngân sách nhà nước 2002, Luật Xây dựng 2003, Luật Đấu thầu 2005 và nhiều nghị định dưới luật, gây ra sự chồng chéo chức năng và thiếu chế tài xử lý sai phạm cụ thể.

• Vai trò giám sát của cộng đồng dân cư đối với các dự án công tại địa phương được thực thi ra sao? Pháp luật đã có quy định về giám sát của cộng đồng dân cư, tuy nhiên trong thực tế hiệu quả còn rất khiêm tốn với dưới 15% dự án được người dân tham gia phản biện trực tiếp, nguyên nhân chủ yếu do thiếu cơ chế cung cấp thông tin tài chính minh bạch và thiếu nguồn kinh phí hỗ trợ hoạt động giám sát.

Kết luận

• Khẳng định tính tất yếu của việc thiết lập cơ chế giám sát tài chính vững chắc khi ngân sách địa phương chi cho đầu tư phát triển chiếm tới hơn 55% tổng nguồn lực đầu tư của nhà nước.
• Hệ thống hóa toàn diện các luận cứ khoa học và chỉ ra những khoảng trống pháp lý lớn do việc phân mảnh quy định tại các văn bản luật ban hành giai đoạn 2002 - 2005.
• Đánh giá chân thực thực trạng giải ngân và các điểm nghẽn trong hoạt động giám sát tài chính tại địa bàn thành phố Hải Phòng giai đoạn 2009 - 2012.
• Đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá, nhấn mạnh việc ban hành Luật Đầu tư công và trao quyền giám sát hiện trường độc lập cho cơ quan dân cử.
• Kêu gọi các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và chính quyền địa phương khẩn trương khai thác các phát hiện của luận văn để tối ưu hóa quy trình quản trị ngân sách và thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững.

Trích đoạn nội dung tài liệu

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG.1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG.1 Khái niệm và phạm vi của đầu tư công Hiện nay quan điểm về đầu tư công còn chưa có sự thống nhất trong các tài liệu văn bản và các quy định pháp luật hiện hành. Có rất nhiều quan điểm được đưa ra dựa trên các góc độ tiếp cận khác nhau về đầu tư công như hình thức đầu tư, đối tượng đầu tư, nguồn vốn đầu tư… Báo cáo của Liên hợp quốc trong hội thảo cấp cao về vai trò của đầu tư công trong phát triển kinh tế và xã hội, ngày 13-14 tháng 7 năm 2009 tại Rio de Janeiro, Brazil có nhận định: Đầu tư công là dạng đầu tư cơ sở hạ tầng, đầu tư kinh phí cho mạng lưới đường bộ và đường sắt, bến cảng, cầu, nhà máy tạo ra năng lượng, cấu trúc viễn thông, hệ thống nước và vệ sinh môi trường, các tòa nhà cơ quan nhà nước – những cái có thể được sử dụng trong nhiều thập kỷ. Thêm vào đó đầu tư công cho giáo dục và y tế là đặc biệt quan trọng bởi vì nó không những giúp mỗi cá nhân mà còn đóng góp vốn nhân lực cho toàn xã hội với những lợi ích được mở rộng lâu dài. [54] Theo Edward Anderson, Paolo de Renzio và Stephanie Levy tại Viện nghiên cứu phát triển nước ngoài của Anh thì “đầu tư công như là chi tiêu công.

Điều này bao gồm việc xây dựng đường, cảng, trường học, bệnh viện… định nghĩa về đầu tư công tương đương với chi phí vốn”. [52] Theo quan điểm của Bộ tài chính Đan Mạch nhận định về đầu tư công, theo đó: 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] Đầu tư công bao gồm nhiều thứ như đầu tư máy móc, nhà xưởng, thiết bị và máy tính. Hoạt động chi tiêu cho đào tạo, giáo dục và nghiên cứu đôi khi cũng được coi là đầu tư công. Nhưng đầu tư vật chất là rõ ràng nhất, vì nó liên quan đến việc xây dựng các tòa nhà mới, đường xá và các cơ sở vật chất.

Đây là loại đầu tư trong ngân sách vốn công cộng và nó cũng là khu vực trọng tâm của chương trình đầu tư chiến lược của Chính phủ. [56] Trong một báo cáo của tổ chức ngân hàng thế giới (WB 8/2010) có nhận định “đầu tư công là đầu tư vào các tài sản vật chất như cơ sở hạ tầng công cộng hoặc trong các cơ sở y tế, giáo dục góp phần cải thiện cuộc sống thiết yếu cho con người”.[55] Bên cạnh đó ngân hàng thế giới cũng khuyến nghị một số quốc gia đang phát triển có kế hoạch đầu tư công nên hướng đến việc cải thiện hoạt động quản lý kinh tế, đảm bảo các mục tiêu kinh tế vĩ mô được chuyển hóa vào các chương trình, dự án cụ thể; cải thiện hoạt động điều phối các nguồn lực đầu tư, đảm bảo cho các lĩnh vực được ưu tiên đầu tư; tăng cường năng lực của các cơ quan nhà nước trong hoạt động đàm phán với các nhà đầu tư; hỗ trợ công tác quản lý tài chính công thông qua việc cân đối các cam kết và nguồn lực trong những giai đoạn phát triển nhất định; tăng cường năng lực thực thi dự án bằng việc cung cấp khuôn khổ cần thiết cho các hoạt động chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và giám sát đầu tư. Ở Việt Nam "đầu tư công" vẫn được quan niệm một cách đơn giản hơn: đó là bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư.

Đầu tư công được hiểu là đầu tư từ các nguồn vốn của Nhà nước, bao gồm đầu tư phát triển từ ngân sách 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước (thông qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam), vốn viện trợ phát triển chính thức, đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước. Theo như quan điểm này thì khái niệm đầu tư công được dựa trên cơ sở nguồn vốn. Tác giả đã nhận định là việc đầu tư phát triển từ các nguồn vốn của Nhà nước bao gồm từ ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước, vốn viện trợ, đầu tư của các doanh nghiệp và một số nguồn vốn khác của nhà nước là đầu tư công. Khái niệm này mới chỉ ra được cơ sở cho việc đầu tư công chứ chưa chỉ ra được đối tượng của đầu tư công bởi vì việc sử dụng nguồn vốn nhà nước không chỉ là đầu tư mà còn để chi thường xuyên, chi viện trợ và chi trả nợ.

Tác giả cũng đưa ra đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước thiết nghĩ cũng chưa hợp lý, bởi việc đầu tư đó chưa hẳn là đầu tư công vì có thể nó không phục vụ cho lợi ích công cộng. Bên cạnh đó các doanh nghiệp nhà nước dù có vốn nhà nước hay không thì cũng phải hoạt động bình đẳng theo cơ chế thị trường, nếu coi dự án đầu tư do doanh nghiệp nhà nước thực hiện thay cho Nhà nước là đầu tư công thì sẽ bất bình đẳng với các doanh nghiệp khác. Trong dự thảo luật đầu tư công thì đầu tư công là “việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.[2] Theo đó đầu tư công cũng dựa trên cơ sở nguồn vốn Nhà nước, nhưng ở đây đã chỉ rõ ra đối tượng của đầu tư công. Đối tượng đó là các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích thu lợi nhuận.

Đồng thời chỉ ra phạm vi của đầu tư công là những chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích thu lợi nhuận, không có khả năng hoàn trả trực tiếp và sử dụng nguồn vốn nhà nước. Cũng theo dự thảo thì vốn nhà nước ở đây bao gồm: Vốn ngân 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] sách nhà nước chi đầu tư phát triển theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; vốn huy động của Nhà nước từ Trái phiếu Chính phủ, Trái phiếu chính quyền địa phương, Công trái quốc gia; và các nguồn vốn khác của Nhà nước theo quy định của pháp luật, trừ vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước. Do các dự án này không có khả năng hoàn trả trực tiếp nên đã loại trừ việc sử dụng nguồn vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước vì với bản chất tín dụng của nguồn vốn nên khi sử dụng những nguồn vốn này thì các dự án phải có khả năng hoàn trả trực tiếp và sinh lời thì mới đảm bảo cho nguồn vốn đó có hiệu quả. Như khái niệm đã nêu ở trên thì đối tượng của đầu tư công đó là các chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.

Các dự án này bao gồm: + Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác. + Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp. + Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật. + Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ.

14 LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] Tuy nhiên trong quá trình soạn thảo luật đầu tư công cũng có rất nhiều ý kiến về khái niệm đầu tư công. Một quan điểm khác với dự thảo cho rằng đầu tư công là toàn bộ nội dung liên quan đến đầu tư sử dụng vốn nhà nước, bao gồm hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng vốn nhà nước không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và các hoạt động đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước, đặc biệt là quản lý các hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. Bên cạnh đó cũng có quan điểm cho rằng “ đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước từ nguồn vốn nhà nước, vì mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, có khả năng thu hồi vốn hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp” [47, tr. 28] Quan điểm này đặt cao vai trò của Nhà nước trong đầu tư, theo tác giả đầu tư từ nhà nước không chỉ nhằm thực hiện chính sách công mà còn thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội nên không chỉ bao gồm các dự án đầu tư nhằm các mục tiêu của chính sách công, không có khả năng thu hồi vốn, không vì mục tiêu kinh doanh mà còn bao gồm cả các dự án đầu tư vì mục tiêu kinh doanh.

Đồng thời tác giả cũng cho rằng đối tượng của đầu tư công là các dự án, chương trình gồm có: + Chương trình, dự án sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước; + Chương trình, dự án sử dụng vốn ODA; + Chương trình, dự án sử dụng vốn vay có bảo lãnh của Chính phủ; + Chương trình, dự án sử dụng vốn nhà nước không vì mục đích kinh doanh; + Chương trình, dự án sử dụng vốn nhà nước có mục đích kinh doanh; + Dự án có công trình xây dựng; + Dự án không có công trình xây dựng (mua sắm công); + Dự án có nguồn vốn hỗn hợp công tư. 15 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.