PHẦN MỞ ĐẦU 1. Bối cảnh và vấn đề chính sách Việt Nam bắt đầu công cuộc “đổi mới” từ sau năm 1986 bằng quyết tâm chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam. Kể từ đó, đất nước đã trải qua quá trình cải cách mạnh mẽ mang tính định hướng thị trường (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008). Từ những năm đầu của cải cách, với mong muốn tạo ra những khu vực có cơ sở hạ tầng tốt với thủ tục hành chính thuận lợi để thu hút đầu tư nước ngoài, ở Việt Nam bắt đầu xuất hiện các khu vực lãnh thổ theo mệnh lệnh hành chính, có hoạt động kinh tế và quản lý nhà nước (QLNN) đặc thù.
Đầu tiên là sự ra đời các khu chế xuất (KCX) Tân Thuận, Linh Trung ở thành phố Hồ Chí Minh vào năm 1991. Sau đó Nghị định 192 ngày 28/12/1994 về ban hành Quy chế khu công nghiệp (KCN) đã tạo cơ sở pháp lý cho sự ra đời của hàng loạt KCN trên cả nước. Đến năm 1998 mô hình khu kinh tế (KKT) cửa khẩu ra đời và sau đó là mô hình KKT ven biển với KKT mở Chu Lai vào năm 2003. Hàng loạt KCN, KCX và KKT đã được thành lập trên cả nước không những chỉ để thu hút đầu tư nước ngoài mà còn được xem như là giải pháp thúc đẩy phát triển nông thôn (Mazur, Dapice và Vũ Thành Tự Anh, 2006).
Tính đến tháng 6 năm 2011, cả nước đã có 15 KKT ven biển, 29 KKT cửa khẩu, 173 KCN/KCX (trên tổng số hơn 260 khu) đang hoạt động (Lê Tuấn Dũng, 2011). Trong xu thế đó, năm 1996 KCN Dung Quất được thành lập với quy mô diện tích khoảng 14. Tháng 3/2005, trên cơ sở KCN Dung Quất, Chính phủ (CP) đã thành lập KKT Dung Quất với diện tích khoảng 10.300 ha, trên địa bàn 09 xã của huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi. Đến cuối năm 2011, KKT Dung Quất đã cấp giấy chứng nhận đầu tư cho 111 dự án với tổng vốn đăng ký là 8 tỷ USD (trong đó có 98 dự án trong nước với tổng vốn đăng ký là 75.080,61 tỷ đồng; 13 dự án nước ngoài với tổng vốn đăng ký là 3.745,15 triệu USD); có 67 dự án đã đi vào hoạt động sản xuất - kinh doanh.
Địa bàn KKT vừa có cơ sở công nghiệp lớn đang hoạt động như: tổ hợp lọc hóa dầu, nhà máy đóng tàu, cảng nước sâu, tổ hợp công nghiệp nặng Doosan,… còn có 16 khu tái định cư cho người dân bị thu hồi đất (với tổng quy mô LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.275 lô đất tái định cư), bệnh viện, trường học, hàng trăm khu dân cư tự nhiên tại các xã với dân số 71. QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất là mô hình Ban quản lý (BQL) KKT do Thủ tướng CP thành lập, trực thuộc Thủ tướng CP, sau đó được chuyển giao về cho Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Quảng Ngãi. Hiện nay, BQL KKT Dung Quất là cơ quan trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi, thực hiện chức năng QLNN trực tiếp đối với KKT Dung Quất theo quy định của pháp luật, quản lý và tổ chức thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ hành chính công và dịch vụ hỗ trợ khác có liên quan đến hoạt động đầu tư và sản xuất kinh doanh cho nhà đầu tư trong KKT2. Tuy nhiên, BQL KKT Dung Quất lại không phải là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh.
Trong khi đó, bộ máy chính quyền của Việt Nam hiện được tổ chức theo mô hình chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (CQĐP) ba cấp tỉnh, huyện và xã. Do đó, trên cùng địa bàn KKT Dung Quất, vừa tồn tại chức năng QLNN của UBND tỉnh, của UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã theo phân cấp của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND năm 2003, lại vừa có chức năng quản lý trực tiếp của BQL KKT Dung Quất. BQL được giao thực hiện chức năng quản lý trực tiếp đối với KKT, nhưng thực tế chủ yếu thực hiện quản lý các hoạt động về phát triển kinh tế như: quy hoạch, kế hoạch, xây dựng, đầu tư, sử dụng vốn ngân sách,… Nhiệm vụ quản lý các hoạt động về xã hội, quản lý dân cư, an ninh, bảo vệ môi trường (BVMT) khu dân cư,… chủ yếu do CQĐP phụ trách. Quá trình đầu tư của một dự án thường liên quan tới nhiều khâu, nhiều hoạt động từ kinh tế đến xã hội, an ninh quốc phòng,… và QLNN trên địa bàn không chỉ đơn thuần là quản lý các nhà đầu tư nên đã dẫn tới hiện tượng chồng chéo trong công tác QLNN.
Bên cạnh đó, việc phối hợp thực hiện nhiệm vụ giữa các thiết chế liên quan (BQL với chính quyền các cấp trên địa bàn KKT, các sở, ban ngành cấp tỉnh) còn thiếu gắn kết nên nảy sinh hiện tượng nhiều cơ quan cùng quản lý 1 Số liệu lấy từ Báo cáo đánh giá công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư giai đoạn 2005 – 2010 của UBND huyện Bình Sơn. Riêng số liệu dân số tính cho địa bàn 09 xã thuộc KKT Dung Quất, lấy từ Cục Thống kê tỉnh Quảng Ngãi. 2 Xem thêm Nghị định 29/2008/NĐ-CP của CP quy định về KCN, KCX và KKT, ngày 14/3/2008, Điều 36. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 3 nhưng không rõ trách nhiệm và nhiều vấn đề phát sinh chậm được giải quyết.
Một số vướng mắc trong QLNN trên địa bàn khi có mô hình BQL: (i) BQL KKT Dung Quất được trao nhiều chức năng và thẩm quyền trong quản lý hành chính trên địa bàn nhưng không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đã làm giảm hiệu lực quản lý của Ban. Nhưng quản lý đất đai được phân cấp cho UBND tỉnh, UBND huyện và UBND xã tùy thuộc vào nội dung quản lý, việc thu hồi đất và giải phóng mặt bằng trên địa bàn khu kinh tế liên quan đến rất nhiều cơ quan ở cả ba cấp của chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã. Ban quản lý thành lập Trung tâm Phát triển quỹ đất Dung Quất có chức năng thực hiện việc bồi thường, thu hồi đất trên địa bàn KKT, và UBND huyện Bình Sơn cũng có tổ chức trực thuộc làm nhiệm vụ bồi thường, thu hồi đất (Trung tâm Phát triển quỹ đất của huyện) là trùng lắp về chức năng, nhiều đầu mối phối hợp trong thu hồi đất trên địa bàn, các dự án thu hồi đất do Trung tâm Phát triển quỹ đất của huyện thực hiện luôn nhanh hơn, ít phát sinh khiếu kiện và vướng mắc hơn so với các dự án do Trung tâm Phát triển quỹ đất Dung Quất thực hiện (UBND huyện Bình Sơn, 2011). (iii) KKT Dung Quất với cảng nước sâu Dung Quất là lợi thế chính được giới thiệu trong thu hút đầu tư.
Tuy nhiên cơ quan quản lý Cảng Dung Quất không thuộc BQL KKT Dung Quất, cũng không phải là cơ quan thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi mà là cơ quan trực thuộc Cục Hàng hải Việt Nam (thuộc Bộ Giao thông và Vận tải). BQL KKT Dung Quất không có quyền chủ động trong quản lý, khai thác cảng Dung Quất để phục vụ cho mục tiêu thu hút đầu tư của mình. Trong khi đó, Thủ tướng CP vừa phê duyệt quy hoạch mở rộng khu kinh tế Dung Quất từ 10.332ha, phạm vi khu kinh tế nằm trên 22 xã thuộc 02 huyện Sơn Tịnh, Bình LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 4 Sơn và bao gồm toàn bộ huyện đảo Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi3 càng đặt ra tính cấp thiết phải có giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN trên địa bàn KKT. Từ thực tiễn QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất như nêu trên, đề tài này nghiên cứu mối quan hệ giữa BQL KKT Dung Quất với CQĐP nhằm có cái nhìn tổng quan về mô hình QLNN đối với KKT Dung Quất hiện nay, vị trí và vai trò của BQL KKT Dung Quất trong bộ máy CQĐP, nhận diện các nguyên nhân để tìm kiếm giải pháp cải thiện chất lượng của công tác QLNN trên địa bàn KKT.
Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn 1.1 Mục tiêu của đề tài: Đề tài nghiên cứu về sự hình thành và phát triển của mô hình BQL đối với các khu vực lãnh thổ đặc thù trong hệ thống chính quyền, từ đó lý giải sự tồn tại, xác định vị trí và vai trò của mô hình này trong hệ thống CQĐP, liên hệ trực tiếp đến BQL KKT Dung Quất. Từ vị trí của mô hình BQL KKT, đề tài xác định các lĩnh vực trọng tâm cần có sự phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất và CQĐP trong QLNN trên địa bàn. Qua đó tìm kiếm các giải pháp nhằm phân định rõ trách nhiệm quyền hạn và cải thiện chất lượng của hoạt động phối hợp trong QLNN đối với lĩnh vực trọng tâm trên địa bàn KKT.2 Câu hỏi nghiên cứu: Câu hỏi 1: BQL KKT Dung Quất có vị trí như thế nào trong hệ thống CQĐP? Câu hỏi 2: Các lĩnh vực QLNN nào trên địa bàn KKT Dung Quất cần có sự phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất và CQĐP? Câu hỏi 3: Làm thế nào để cải thiện chất lượng của công tác phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất với CQĐP, hay cải thiện chất lượng của công tác QLNN trên địa bàn? 1.3 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài Kết quả nghiên cứu của đề tài không những sẽ đóng góp một góc nhìn cho quá trình tìm kiếm và xây dựng mô hình QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất, mà còn có thể khái quát rộng ra 3 Quyết định số 124/QĐ-TTg của Thủ tướng CP phê duyệt điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng KKT Dung Quất tỉnh Quảng Ngãi đến năm 2025, ngày 20/01/2011. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 cho cả 15 KKT hiện đang hoạt động trên cả nước, giúp mang lại cái nhìn tổng quát về chức năng QLNN của mô hình BQL đặt trong mối quan hệ với CQĐP ba cấp đối với các KKT, từ đó có thể xác định những nguyên tắc trong phân quyền, ủy quyền cũng như công tác phối hợp để thực hiện tốt chức năng QLNN trên địa bàn các KKT này.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 1.1 Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của đề tài là BQL KKT Dung Quất, một số cơ quan trong bộ máy chính quyền tỉnh Quảng Ngãi và mối quan hệ giữa BQL KKT với các cơ quan này trong thực hiện các hoạt động QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất.2 Địa bàn nghiên cứu: Nghiên cứu tại tỉnh Quảng Ngãi, trọng tâm chủ yếu là trên địa bàn KKT Dung Quất. Có kết hợp tham khảo kinh nghiệm thành công trong QLNN của một số KCN, KCX, KKT chọn lọc trên toàn quốc.