Chương 1 LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ CẤP VỤ 1. Công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ và pháp luật về công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ 1. Công chức lãnh đạo, quản lý cấp vụ 1. Khái quát về công chức a) Một số quan niệm cơ bản - Công chức Mặc dù chế độ công vụ đã tồn tại và phát triển trên 3 thế kỷ, tính từ thời điểm xuất hiện thuật ngữ công chức vào năm 1859 ở Anh, nhưng cho đến nay vẫn còn có những quan niệm khác nhau, chưa thống nhất về công chức (về phạm vi và đặc điểm của công chức) giữa các quốc gia trên thế giới.
Nhiều công trình nghiên cứu về pháp luật công vụ, công chức cho thấy, về phạm vi xác định là công chức có một số quan niệm chính như sau1: Quan niệm thứ nhất cho rằng, công chức là những người làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ. Như vậy, những đối tượng làm việc ở bộ thuộc Chính phủ nhưng không trực tiếp làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ theo chức năng quản lý của bộ và những người làm việc trong bộ máy của chính quyền địa phương thì không phải là công chức (Anh, Thái - lan, Xing-ga-po.); Quan niệm thứ hai cho rằng, công chức là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các 1 Ví dụ: TS. Thang Văn Phúc, TS. Nguyễn Minh Phương, Nguyễn Thu Huyền, Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới, NXB CTQG, H, 2004; PGS.
Phạm Hồng Thái, Công vụ, công chức, NXB Tư pháp, H, 2004; PGS. Nguyễn Trọng Điều, về chế độ công vụ Việt Nam, NXB CTQG, H, 2007 6 e bộ (trung ương) và những người làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương (Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hung-ga-ri.); Quan niệm thứ ba cho rằng, công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả trong ngành lập pháp, tư pháp (Đức, Hà Lan, Tây Ban Nha. Theo Bách khoa toàn thư mở, công chức theo nghĩa chung là nhân viên trong cơ quan nhà nước, đó là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào các chức danh trong các cơ quan nhà nước (trong đó tập trung vào các cơ quan hành chính) để thực thi hoạt động công vụ, được hưởng lương và các khoản thu nhập từ ngân sách nhà nước. Công chức của một quốc gia thường là công dân, người có quốc tịch của nước sở tại và thường nằm trong biên chế.
Phạm vi làm việc của công chức là các cơ quan nhà nước, tuy nhiên pháp luật nhiều nước quy định công chức có thể làm việc không chỉ trong cơ quan nhà nước. [33] Tại Việt Nam, ngày 29/5/1948, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 188/SL quy định về chức danh viên chức nhà nước, gồm 5 hạng: Tá sự, cán sự, tham sự, kiểm sự và giám sự. Đây là văn bản đầu tiên tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ công chức sau này của nước ta. Tiếp đó, ngày 20/5/1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 76/SL ban hành "Quy chế công chức Việt Nam".
Điều 1 Sắc lệnh 76/SL xác định: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Như vậy, theo Sắc lệnh 76/SL thì công chức Việt Nam chỉ được xác định trong phạm vi các cơ quan Chính phủ, gồm ở trong nước và ở ngoài nước. Ngoài ra, Sắc lệnh giao cho Chính phủ quy định một số trường hợp ngoại lệ được xác định là công chức. 7 e Ngày 25/5/1991, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 169/HĐBT về công chức nhà nước, tại Khoản 1 Điều 2 đã quy định công chức theo một phạm vi rộng hơn, theo đó công chức gồm những người làm việc trong: (i) Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, ở các tỉnh, huyện và cấp tương đương; (ii) Các đại sứ quán, lãnh sự quán của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; (iii) Các trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước và nhận lương từ ngân sách; (iv) Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng; (v) Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy của các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát các cấp; (vi) Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy của Văn phòng Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp; (vii) Những trường hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng quy định”.
Năm 2008, Quốc hội ban hành Luật Cán bộ, công chức. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, công chức được hiểu “là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật’’. 8 e Từ những cơ sở trên cho thấy, tuy có nhiều quan niệm khác nhau về công chức, song khái quát lại có thể thấy, công chức có 04 đặc điểm căn bản sau: Thứ nhất, tính nghề nghiệp. Tính nghề nghiệp thể hiện ở việc công chức thực hiện thường xuyên một công vụ theo nghiệp vụ chuyên môn mà công chức đó đảm nhiệm (kế toán, kiểm toán, văn thư.); Thứ hai, tính quan liêu.
Tính quan liêu trong thực thi công vụ thể hiện trên các phương diện khác nhau như: Không phụ thuộc vào bất kỳ một tác động nào khác của chính trị, kinh tế hay dân sự. Công chức thực hiện công vụ theo một quy trình công tác đã được pháp luật xác định và họ không có quyền thay đổi nếu không được pháp luật cho phép; Thứ ba, tính thứ bậc. Công chức được chia thành những bậc, hạng khác nhau tuỳ theo tính chất, yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ của công việc và được bổ nhiệm vào vị trí công tác theo thứ bậc đó; Thư tư, tính được nhà nước trả lương. Vì công chức thực thi công vụ do nhà nước ủy quyền, do vậy được hưởng lương từ ngân sách của nhà nước.
Tựu chung lại, một người được xác định là công chức của một quốc gia nào đó nếu có đủ 05 đặc trưng sau đây: (i) Là công dân của quốc gia đó; (ii) Được tuyển dụng và làm một việc trong cơ quan nhà nước; (iii) Được xếp vào một ngạch, một ngành chuyên môn; (iv) Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; (v) Được quản lý thống nhất và được điều chỉnh bằng luật riêng. - Cán bộ Khái niệm cán bộ ở nước ta được xác định trong Khoản 1, Điều 4, Luật Cán bộ, công chức năm 2008, theo đó cán bộ “là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. 9 e Ngoài ra, theo quy định của pháp luật hiện hành còn có cán bộ cấp xã (Điều 61, Khoản 1, Luật Cán bộ, công chức năm 2008). Theo đó, cán bộ cấp xã gồm có các chức vụ, chức danh sau đây: Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân; Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt Nam); Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam.
- Viên chức Về khái niệm viên chức, được xác định cụ thể tại Điều 2, Luật Viên chức năm 2010, cụ thể là:“Viên chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Từ các quy định nêu trên, việc phân biệt cán bộ, công chức, viên chức được xác định theo 06 tiêu chí cơ bản sau [34]: Khái niệm Tiêu chí cơ Cán bộ Công chức Viên chức bản - Vận hành - Vận hành quyền - Thực hiện chức quyền lực nhà lực nhà nước, làm năng xã hội, trực tiếp nước, làm nhiệm nhiệm vụ quản lý. thực hiện kỹ năng, vụ quản lý; nhân nghiệp vụ chuyên danh quyền lực sâu. Tính chất chính trị, quyền lực công.
- Thực hiện công - Thực hiện các hoạt - Theo nhiệm vụ thường xuyên. động thuần túy mang kỳ. tính nghiệp vụ, chuyên môn. Nguồn gốc, - Được bầu cử, - Thi tuyển, bổ - Xét tuyển, ký hợp trách nhiệm phê chuẩn, bổ nhiệm, có quyết định đồng làm việc.
pháp lý nhiệm, trong của cơ quan nhà 10 e biên chế. nước có thẩm quyền, - Trách nhiệm trước - Trách nhiệm trong biên chế. cơ quan, người đứng chính trị trước - Trách nhiệm đầu tổ chức, cơ quan Đảng, Nhà nước, chính trị, trách xét tuyển, ký hợp nhân dân và nhiệm hành chính đồng. trước cơ quan, tổ của công chức.
chức có thẩm quyền. Hưởng lương Hưởng lương từ Lương hưởng một 3.