Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1. Khái niệm và đặc điểm của ngân sách nhà nƣớc 1. Khái niệm Trong hệ thống tài chính, ngân sách nhà nƣớc (NSNN) là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nƣớc do hiến pháp quy định, nó còn là công cụ quan trọng giúp Nhà nƣớc điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội, tạo ra sự cân bằng, là tiền đề cho sự phát triển kinh tế.
Có thể nhận thấy NSNN luôn gắn liền với bản chất của nhà nƣớc và quá trình thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc, NSNN là khâu chủ đạo đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực nhà nƣớc. NSNN là sự phản ánh tổng thể các mối quan hệ về kinh tế giữa nhà nƣớc với các chủ thể khác trong việc phân phối các đại lƣợng giá trị tiền tệ trong xã hội. Bằng sức mạnh quyền lực của mình nhà nƣớc chuyển dịch một bộ phận thu nhập của các chủ thể khác nhau thành thu nhập của nhà nƣớc rồi phân phối, chuyển dịch khoản thu nhập đó đến đối tƣợng sử dụng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Ngân sách trong tiếng Anh là “Budget” có nghĩa là túi tiền, từ thế kỷ 17 thuật ngữ “budget” đƣợc dùng để ám chỉ ngân sách hay túi tiền của nhà Vua.
Ngày nay về khía cạnh học thuật, thuật ngữ này có hàm nghĩa chỉ các khoản thu và các khoản chi của Nhà nƣớc trong một thời gian nhất định, đƣợc thể chế hóa bằng một đạo luật do cơ quan lập pháp quyết định. Tuy NSNN có ý chỉ các hoạt động thu chi tài chính của bộ máy công quyền nhƣng các hoạt động này đều phản ánh những mối quan hệ giữa Nhà nƣớc, các cơ quan của 5 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com nó với rất nhiều chủ thể khác trong xã hội nhƣ tổ chức, cá nhân, chính phủ nƣớc ngoài hay các tổ chức quốc tế. Nói cách khác, NSNN là bức tranh phản ánh mối quan hệ giữa nhà nƣớc với các chủ thể khác trong quá trình phân phối các nguồn lực tài chính [39, tr. Thuật ngữ NSNN đã xuất hiện từ lâu, ban đầu thuật ngữ này đƣợc sử dụng với mục đích chỉ những khoản thu và chi mang tính chất công thuộc về nhà nƣớc, do nhà nƣớc thực hiện.
Trải qua thời gian, thuật ngữ NSNN đã trở nên phổ biến trong khoa học và thực tiễn, với ngụ ý đề cao ý thức chính trị của dân chúng trong việc đóng thuế cho quốc gia, góp phần chia sẻ gánh nặng chi tiêu với chính phủ. Ở mỗi quốc gia khác nhau, thuật ngữ này lại đƣợc giải thích với những cách thức khác nhau [39]. Theo cuốn từ điển bách khoa toàn thƣ của Liên Xô “cũ’’ thì ngân sách là: Bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền trong giai đoạn nhất định của nhà nƣớc. Mọi kế hoạch thu chi bằng tiền bất kỳ một cơ quan, cá nhân nào trong một giai đoạn nhất định.
Cuốn tƣ liệu xanh của Pháp đƣợc ấn hành nhằm hƣớng dẫn một số luật định tài chính và thuế, trong đó NS đƣợc hiểu là:Chứng từ dự kiến cho phép các khoản thu chi hàng năm của nhà nƣớc.Toàn bộ tài liệu kế toán mô tả, trình bày các khoản chi phí của NN trong một năm.Toàn bộ các khoản trình bày tiền mà một Bộ đƣợc cấp trong một năm. Tại Việt Nam, theo Luật Ngân sách Nhà nƣớc đã đƣợc Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16 tháng 12 năm 2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nƣớc [33]. Luật ngân sách nhà nƣớc năm 2002 cũng quy định ngân sách Nhà nƣớc bao gồm Ngân sách Trung ƣơng và Ngân sách địa phƣơng. Ngân sách Trung 6 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com ƣơng là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ƣơng.
Ngân sách địa phƣơng bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân [33]. Nhƣ vậy, tuy cách giải thích khác nhau nhƣng có thể nhận thấy các quốc gia đều thống nhất rằng nói tới NSNN là nói tới hai loại hình hoạt động tài chính cơ bản của Nhà nƣớc đó là hoạt động thu ngân sách, chi tiêu ngân sách của bộ máy công quyền, biểu hiện dƣới các khoản thu và khoản chi của NSNN. Xét dƣới góc độ lý luận, các khoản thu và khoản chi tuy có mục đích và cơ chế thực hiện khác nhau nhƣng giữa chúng có mối liên hệ biện chứng với nhau, phụ thuộc vào nhau và tƣơng tác lẫn nhau. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Mỗi chủ thể trong xã hội đều có nhu cầu chi tiêu để phục vụ sự tồn tại và hoạt động của mình, vì thế nên trong xã hội tồn tại nhiều loại ngân sách khác nhau.
Ngân sách nhà nƣớc cũng là một trong số những loại ngân sách đó. Nhƣng ngân sách nhà nƣớc có những đặc điểm riêng biệt để phân biệt với những loại hình ngân sách khác, cụ thể là Thứ nhất, NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ nhất cần đƣợc quốc hội biểu quyết thông quan trƣớc khi thi hành. Đặc điểm này cho ta thấy việc thiết lập NSNN không chỉ là vấn đề kỹ thuật nghiệp vụ kinh tế mà còn là vấn đề mang tính pháp lý (nghĩa là phải trải qua giai đoạn xem xét, biểu quyết thông qua tại quốc hội giống nhƣ việc ban hành một đạo luật để làm phát sinh quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất định cho các chủ thể tham gia vào hoạt động ngân sách). Do NSNN bắt buộc phải đƣợc quốc hội biểu quyết thông qua nhƣ một kỹ thuật pháp lý nên NSNN khác hẳn với các loại NS thông thƣờng (ví dụ nhƣ NS gia đình, NS của các tổ chức kinh tế.) Sự khác biệt thể hiện ở chỗ, NSNN vừa phản ánh các hành vi kinh tế, vừa thể hiện các hành vi pháp lý của các chủ thể có thẩm quyền.
Trong khi đó, các loại NS của các chủ thể khác 7 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com chỉ phản ánh các hành vi kinh tế mang tính chất kỹ thuật tài chính mà không cần phải đệ trình cho một cơ quan lập pháp nào phê chuẩn trƣớc khi đem ra thực hiện trên thực tế. Thứ hai, NSNN không phải là một bản kế hoạch tài chính thuần túy mà còn là một đạo luật thƣờng niên. Theo thông lệ, sau khi bản dự toán NSNN đã đƣợc soạn thảo bởi cơ quan hành pháp thì nó sẽ đƣợc chuyển sang cho cơ quan lập pháp xem xét quyết định và ban bố dƣới hình thức một văn bản quy phạm pháp luật để thi hành. Quá trình “luật hóa” bản dự toán NSNN tại cơ quan lập pháp thể hiện sự khác biệt về phƣơng diện pháp lý giữa NSNN với các loại NS của các chủ thể khác.
Sở dĩ có sự khác biệt này là vì NSNN có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triền kinh tế, ổn định chính trị của một đất nƣớc. Việc chuyển hóa bản dự toán NSNN thành một đạo luật chẳng những sẽ giúp cho Quốc hội kiểm soát đƣợc chính phủ trong quá trình thu chi NSNN nhằm đảm bảo quyền lợi cho toàn thể dân chúng mà còn làm cho bản kế hoạch tài chính quan trọng bậc nhất này có thể đƣợc thực hiện dễ dàng hơn trong thực tế vì nó đƣợc đảm bảo thực hiện nhƣ một đạo luật. Thứ ba, NSNN là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia đƣợc trao cho Chính phủ tổ chức thực hiện nhƣng phải đặt dƣới sự giám sát trực tiếp của Quốc hội. Việc thiết lập quyền giám sát của Quốc hội đối với hoạt động thi hành NS của chính phủ đã trở thành nguyên tắc hiến định, thực chất là nhằm kiểm soát nguy cơ lạm quyền của cơ quan hành pháp trong quá trình thực thi NSNN.
Sự kiểm soát thƣờng xuyên của Quốc hội đối với chính phủ trong lĩnh vực này cũng là phƣơng cách để củng cố và đề cao tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động tài chính của nhà nƣớc, góp phần quản trị tốt nền tài chính công trong đó dân chúng đóng vai trò quyết định. Đây chính là một trong những đặc điểm quan trọng giúp ta phân biệt NSNN với các loại NS của các chủ thể khác nhƣ NS của các tổ chức kinh tế, tổ chức 8 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com chính trị - xã hội, NS cá nhân hay NS hộ gia đình. Sự khác biệt thể hiện ở chỗ, việc lập và thi hành NSNN rất cần có sự tham gia kiểm soát của dân chúng (trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua Quốc hội) với mục đích nhằm bảo vệ lợi ích chung, trong khi đối với các loại NS của các chủ thể khác thì nhà nƣớc cần phải để chi chính chủ thể đó tự quyết định và tự chịu trách nhiệm nếu hậu quả sảy ra cho mình trong quá trình xây dựng và thực thi NS trên cơ sở tôn trọng quyền tự định đoạt đối với lợi ích riêng của các chủ thể đó. Trong trƣờng hợp cần thiết, việc thi hành NS của các chủ thể không phải nhà nƣớc cũng chỉ chịu sự kiểm tra, giám sát của một số cơ quan hành pháp nhƣng cũng chỉ giới hạn trong một phạm vi hợp lý theo quy định của pháp luật.
Thứ tƣ, NSNN đƣợc thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu mƣu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt ngƣời thụ hƣởng lợi ích đó là ai, thuộc thành phần kinh tế nào. Lợi ích chung là yếu tố ảnh hƣởng mang tính quyết định đến việc tiến hành các nghiệp vụ tài chính của chính phủ mà ở đó chính phủ luôn tìm cách thỏa mãn tối đa yêu cầu có nhiệm vụ chi, tiêu đã đƣợc hoạch định và cho phép thực hiện bởi Quốc hội. Đôi khi vì mục tiêu thỏa mãn lợi ích chung của toàn quốc gia mà chính phủ buộc phải tiến hành những nhiệm vụ chi không chắc chắn đem lại một lợi ích cụ thể nào cho riêng mình, ví dụ nhƣ việc trợ cấp cho nhân dân các vùng bị thiên tai, địch họa hay việc tài trợ cho các doanh nghiệp trong nƣớc bằng các biện pháp trợ giá nhằm phục hồi một ngành sản xuất quan trọng nào đó của đất nƣớc.