CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THANH TRA TRONG LĨNH VỰC NỘI VỤ 1. Một số lý luận về Thanh tra trong lĩnh vực nội vụ 1. Khái niệm về Thanh tra và Thanh tra chuyên ngành 1.1 Một số khái niệm về Thanh tra Khái niệm Thanh tra: Thanh tra với nghĩa là danh từ chung được hiểu là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nước về thanh tra để chỉ cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định. Đồng thời, thanh tra với nghĩa là một động từ còn để chỉ hoạt động kiểm tra, kiểm soát của cơ quan, tổ chức, người được giao nhiệm vụ, quyền hạn nhằm "xem xét và phát hiện, ngăn chặn với những gì trái với quy định" của các tổ chức, cá nhân là đối tượng của thanh tra (Từ điển Tiếng Việt, 2004).
Thanh tra nhà nước Luật Thanh tra năm 2010 nêu tại khoản 1, Điều 3, như sau: “Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.” (Luật Thanh tra, 2010) Đặc điểm của thanh tra: Xuất phát từ quan điểm thanh tra là một khâu trong chu trình quản lý nhà nước, thanh tra mang các đặc điểm: Tính quyền lực nhà nước: Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra gắn bó với tính quyền uy - phục tùng đây chính là một đặc tính quan trọng của 6 quản lý nhà nước. Quyền lực nhà nước luôn thuộc về một tổ chức nhất định, vì vậy để có quyền lực thì phải gắn với một tổ chức cụ thể.
Nói về mặt quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra, chủ thể tiến hành thanh tra luôn là cơ quan nhà nước nên thanh tra phải được nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện qua việc ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng bị thanh tra về những vấn đề bị thanh tra phát hiện và xử lý. Bên cạnh đó, tính quyền lực của thanh tra còn được cụ thể hóa ở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng tổ chức khác nhau, phương thức tiến hành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra,. Tính khách quan: Do bản chất của thanh tra là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ của các tổ chức, cá nhân nhằm đưa ra kết luận đúng, sai, từ đó có những xử lý kiến nghị phù hợp nhằm phòng ngừa, xử lý vi phạm và bảo vệ lợi ích nhà nước, xã hội, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Vì vậy hoạt động thanh tra phải mang tính khách quan, nghĩa là xem xét, đánh giá đối tượng, nội dung thanh tra đúng như thực tế, không được áp đặt, suy diễn chủ quan. Tính độc lập tương đối: Tính độc lập tương đối cũng là một đặc điểm của hoạt động thanh tra. Khác với với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan quản lý nhà nước tự tiến hành, hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Tuy nhiên không nên cho rằng tính độc lập của thanh tra là hoàn toàn biệt lập, tách rời quản lý nhà nước bởi vì cơ quan thanh tra có nhiệm vụ chủ yếu là xem xét đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của cơ quan tổ chức cá nhân, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình nhưng vẫn phải bảo đảo sự 7 phối hợp nhịp nhàng với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước.
Tính độc lập của thanh tra chỉ là tương đối bởi trong hoạt động thanh tra, ngoài việc căn cứ vào pháp luật, chính sách hiện hành còn phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, xem xét, đặt sự vật, hiện tượng trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, khách quan, lịch sử. Tính độc lập tương đối của thanh tra cũng khác với tính độc lập trong xét xử tòa án bởi vì thanh tra xem xét mọi việc không chỉ căn cứ vào tính hợp pháp mà còn xem xét vào tính hợp lý, không phải hoạt động nào của thanh tra cũng đều mang tính tài phán trong khi đó hoạt động xét xử của tòa án luôn mang tính tài phán, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Trong hoạt động thanh tra, về nguyên tắc, người có quyền quyết định trong việc xử lý kết quả thanh tra là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước nhưng trong hoạt động xét xử người có thẩm quyền quyết định là hội đồng xét xử. Thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước: Thanh tra với tư cách là một chức năng, một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra luôn gắn liền với quản lý nhà nước.
Quản lý sẽ không đạt được hiệu quả nếu tách rời hoạt động thanh tra. Lê-nin đã viết “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai”. Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý Nhà nước giữ vai trò chủ đạo chi phối hoạt động của thanh tra, Nhà nước xác định đường lối, đề ra chủ trương, quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, sử dụng các kết quả, thông tin từ phía các cơ quan thanh tra để phục vụ các công tác quản lý, điều hành. Bên cạnh đó, do đặc điểm riêng của mình nên trong quá trình chấp hành các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Tuy nhiên, xét về mặt cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là phương tiện, công cụ để quản lý nhà nước. Thanh tra là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, 8 chịu sự chi phối bởi quản lý nhưng đồng thời tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý. Trên thực tế, một thể chế hành chính và cơ chế quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ và kém hiệu quả nếu không có thanh tra, qua hoạt động thanh tra sẽ phát hiện được những hạn chế, yếu kémm, những sai phạm trong hoạt động của bộ máy nhà nước từ đó xử lý, kiến nghị đề xuất chấn chỉnh xử lý theo thẩm quyền góp phần vào hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước. Phân biệt hoạt động thanh tra với các hoạt động kiểm tra, điều tra và giám sát: Phân biệt giữa thanh tra và kiểm tra: Giữa thanh tra với kiểm tra có nhiều điểm khác biệt thể hiện qua các nội dung sau: Một là, về chủ thể tiến hành: Chủ thể tiến hành thanh tra phải là Nhà nước, còn chủ thể tiến hành kiểm tra có thể là Nhà nước hoặc có thể là chủ thể phi Nhà nước.
Hai là, về mục đích thực hiện và phương pháp tiến hành: Mục đích của thanh tra không chỉ là xem xét, đánh giá một cách bình thường nữa mà phải toàn diện, sâu sắc và bao giờ cũng rộng hơn, sâu hơn đối với các mục đích hoạt động kiểm tra. Ba là, về phạm vi và thời gian hoạt động: Phạm vi hoạt động kiểm tra thường theo bề rộng, diễn ra liên tục, ở khắp nơi với nhiều hình thức phong phú, mang tính quần chúng. Phạm vi hoạt động thanh tra thường hẹp nhưng sâu hơn, đối chiếu công phu, giải quyết nhiều mối quan hệ. Phân biệt giữa thanh tra với điều tra: Giữa thanh tra và điều tra hình sự có sự khác nhau về chủ thể, mục đích, đối tượng và phương pháp tiến hành như sau: Một là, về chủ thể tiến hành: Chủ thể tiến hành thanh tra là các tổ chức thanh tra và chủ yếu là Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên.
Trong khi điều tra hình sự được tiến hành do các cơ quan điều tra. 9 Hai là, về phương pháp tiến hành: Quá trình điều tra, cơ quan điều tra áp dụng tổng hợp các biện pháp do Bộ luật Tố tụng hình sự quy định. Trong khi đó các phương pháp tiến hành thanh tra như đối thoại, đối chiếu, tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Phân biệt giữa thanh tra và giám sát: Với ý nghĩa chung nhất, giám sát và thanh tra đều được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ của chủ thể được thanh tra, giám sát và đối tượng chịu sự thanh tra, giám sát.
Tuy nhiên, chúng vẫn có điểm khác nhau cơ bản là trong khi thanh tra luôn luôn gắn liền với quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước thì giám sát có thể mang tính quyền lực nhà nước hoặc không mang tính quyền lực nhà nước. Mối quan hệ giữa hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm tra, điều tra, giám sát Mặc dù có những sự khác biệt nêu trên, nhưng với tư cách là một bộ phận của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước, hoạt động theo một thể pháp luật thống nhất, giữa các chủ thể tiến hành thanh tra, kiểm tra, điều tra, giám sát có những mối quan hệ ràng buộc, tương hỗ, phối hợp với nhau khi thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình. Từ sự phân định này có thể thấy, hoạt động thanh tra hỗ trợ đắc lực cho hoạt động kiểm tra, điều tra, giám sát. Chính vì vậy, có thể khẳng định trong mới quan hệ giữa thanh tra, kiểm tra, điều tra, giám sát thì các cơ quan Thanh tra nhà nước giữ vị trí trung tâm và có vai trò là cầu nối trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, điều tra, giám sát.
Khái niệm Thanh tra chuyên ngành Khái niệm Thanh tra chuyên ngành Tại khoản 3, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 nêu: “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp 10 luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó”.