Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý tài chính trong các cơ quan hành chính Nhà nước 1. Khái niệm, phân loại cơ quan hành chính nhà nước 1. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước Cơ quan hành chính Nhà nước (HCNN) là một cơ quan trong hệ thống các cơ quan Nhà nước, được thành lập theo quy định của pháp luật (hiến pháp, luật, pháp lệnh) có tổ chức và hoạt động theo quyết định của pháp luật; sử dụng quyền lực Nhà nước thực thi chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định; Cơ quan HCNN là một loại cơ quan thuộc quyền lực hành pháp, được lập ra để thực thi pháp luật do cơ quan quyền lực Nhà nước ban hành.
Thẩm quyền của chúng chỉ giới hạn trong phạm vi chấp hành, điều hành và chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực cùng cấp; Hoạt động của cơ quan HCNN mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống. Tổ chức của cơ quan HCNN có mối quan hệ trực thuộc theo một thứ bậc chặt chẽ (quan hệ mệnh lệnh) tạo thành một hệ thống thống nhất từ trung ương xuống các cấp địa phương. Chức năng quan trọng và chủ yếu của cơ quan HCNN là quản lý, điều hành các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội một cách độc lập tương đối trong phạm vi một quốc gia hay một địa phương nhất định. Cơ quan HCNN là thuật ngữ được sử dụng khi nói về một bộ phận (cơ quan) cấu thành của bộ máy HCNN được sử dụng quyền lực Nhà nước để thực hiện chức năng quản lý, điều hành (chức năng hành pháp) đối với mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc. Phân loại cơ quan hành chính nhà nước Hiện nay, có nhiều cách phân loại cơ quan HCNN trong đó có hai cách phân loại chủ yếu. Đó là phân loại theo tính chất hoạt động và phân loại theo cấp dự toán. - Phân loại theo tính chất hoạt động, cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm: Các cơ quan quản lý Nhà nước (các cơ quan lập pháp, cơ quan HCNN và cơ quan tư pháp).
+ Các đơn vị sự nghiệp có vai trò quan trọng trong việc cung cấp các dịch vụ công cho xã hội (giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao, khoa học công nghệ, kinh tế…); + Các tổ chức xã hội (tổ chức chính trị xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp…) - Phân loại theo cấp dự toán, các cơ quan hành chính trong cùng một ngành theo hệ thống dọc được thống nhất tổ chức thành các đơn vị dự toán các cấp: đơn vị dự toán cấp 1, đơn vị dự toán cấp 2 và đơn vị dự toán cấp 3. + Đơn vị dự toán cấp 1: là đơn vị nhận trực tiếp ngân sách năm do cấp chính quyền tương ứng giao và chịu trách nhiệm phân bổ dự toán ngân sách năm xuống cho đơn vị cấp dưới, quản lý điều hành ngân sách năm của cấp mình và cấp dưới trực thuộc. + Đơn vị dự toán cấp 2: là đơn vị trực thuộc đơn vị dự toán cấp 1, có nhiệm vụ nhận dự toán ngân sách của đơn vị dự toán cấp 1 và phân bổ dự toán cho đơn vị dự toán cấp 3, có trách nhiệm tổ chức điều hành quản lý kinh phí của mình và đơn vị dự toán cấp dưới. + Đơn vị dự toán cấp 3: là đơn vị dự toán trực tiếp sử dụng kinh phí từ đơn vị cấp 2 hoặc đơn vị dự toán cấp 1 nếu không có cấp 2 có trách nhiệm tổ chức thực hiện quản lý kinh phí của đơn vị mình và đơn vị dự toán cấp dưới.
Ngoài ra để phân loại cơ quan hành chính Nhà nước còn được thực hiện theo cơ sở pháp lý của việc thành lập gồm: cơ quan hành chính mà việc Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn 7 thành lập do hiến pháp quy định, các cơ quan hành chính Nhà nước được lập trên cơ sở các đạo luật các văn bản dưới luật; phân loại theo địa giới hành chính (cơ quan HCNN Trung ương và cơ quan HCNN địa phương); phân loại theo phạm vi thẩm quyền (cơ quan HCNN có thẩm quyền chung và cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng)… 1. Công tác quản lý tài chính trong cơ quan hành chính nhà nước 1. Khái niệm tài chính, quản lý tài chính Theo giáo trình Kinh tế chính trị của Học viện chính trị quốc gia TP. Hồ Chí Minh “Quản lý là quá trình mà chủ thể quản lý sử dụng các công cụ quản lý và phương pháp quản lý thích hợp nhằm điều khiển đối tượng quản lý hoạt động và phát triển nhằm đạt đến những mục tiêu đã định”.
Quản lý được sử dụng khi nói tới các hoạt động và các nhiệm vụ mà nhà quản lý phải thực hiện thường xuyên từ việc lập kế hoạch đến quá trình thực hiện kế hoạch đồng thời của tổ chức kiểm tra, nó còn hàm ý cả mục tiêu, kết quả và hiệu năng hoạt động của tổ chức. Kế thừa những nghiên cứu khác nhau về tài chính, có thể thấy khi mối quan hệ giữa kinh tế, hàng hóa, tiền tệ ngày càng phát triển thì càng có nhiều quan niệm về tài chính. Theo giáo trình Kinh tế chính trị của Học viện chính trị quốc gia TP. Hồ Chí Minh, “Tài chính là một phạm trù kinh tế gắn liền với sản xuất hàng hóa, tiền tệ và Nhà nước.
Nó phản ánh phân phối tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân dưới hình thức giá trị để hình thành và sử dụng có kế hoạch các quỹ tiền tệ tập trung và không tập trung nhằm phục vụ quá trình tái sản xuất và đời sống nhân dân”. Bên cạnh đó, theo nghiên cứu của tác giả Dương Thị Bình Minh cho rằng “Tài chính là hệ thống các quan hệ kinh tế biểu hiện trong lĩnh vực hình ảnh và phân phối quỹ tiền tệ trong nền kinh tế quốc dân nhằm xây dựng và phát triển xã hội chủ nghĩa”. Theo giáo trình Chính sách Kinh tế - xã hội của Đại học Kinh tế quốc dân định nghĩa: “Tài chính là những quan hệ thu chi tiền tệ, qua đó hình Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn 8 thành nên những quỹ tiền tệ tập trung (như Ngân sách Nhà nước) và không tập trung (vốn của các doanh nghiệp, hộ gia đình…) và sử dụng những quỹ tiền tệ đó để thực hiện những mục tiêu nhất định (mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, tích lũy và tiêu dùng…). Ngoài ra, có thể xem xét tiếp cận phạm trù này dưới hai góc độ sau: Một là về hình thức, “Tài chính là sự vận động của các dòng tiền tệ gắn liền với quyền sở hữu hoặc chiếm dụng của mỗi chủ thể trong những khoảng thời gian nhất định.
Sự vận động của các dòng tiền thuộc mỗi chủ thể được nhìn nhận rõ nét nhất thông qua hai mặt hoạt động thu, chi quỹ tiền tệ của chính mỗi chủ thể đó”. Hai là về mặt nội dung, “tài chính là tổng thể các mối quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính thông qua việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng các nhu cầu khác nhau của các chủ thể trong xã hội trong những không gian, thời gian nhất định”. Tóm lại, tài chính là phương thức phân bổ nguồn lực vốn khan hiếm của các chủ thể trong nền kinh tế để thỏa mãn nhu cầu. “Tài chính trong cơ quan hành chính Nhà nước được hiểu là các hoạt động thu và chi bằng tiền của các cơ quan Nhà nước để đảm bảo hoạt động thường xuyên của cơ quan Nhà nước, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ mà Nhà nước giao phó”.
Các cơ quan, đơn vị Nhà nước hoạt động theo dự toán được cấp có thẩm quyền giao, dựa vào nguồn kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ hoặc một phần và các nguồn khác dựa trên nguyên tắc không bồi hoàn trực tiếp. “Quản lý tài chính trong các cơ quan hành chính Nhà nước là quá trình áp dụng các công cụ và phương pháp quản lý nhằm tạo lập và sử dụng các quỹ tài chính trong các cơ quan hành chính Nhà nước để đạt được những mục tiêu đã định”. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn 9 Như vậy, quản lý tài chính trong các cơ quan hành chính Nhà nước mang những đặc điểm chung về quản lý tài chính đồng thời có những đặc thù riêng, quan trọng nhất vẫn là phải đạt mục tiêu đề ra trong khi nguồn lực về tài chính thì luôn giới hạn, đòi hỏi các cơ quan hành chính Nhà nước vừa phải hoàn thành các chức năng nhiệm vụ đồng thời đảm bảo một phần thu nhập cho cán bộ, công chức và người lao động làm việc trong cơ quan Nhà nước. Nguyên tắc quản lý tài chính - Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả Có thể nói tiết kiệm, hiệu quả là một trong những nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong quản lý kinh tế, tài chính trong các đơn vị nói chung và tại các cơ quan hành chính Nhà nước nói riêng.
Bởi vì nguồn lực thì luôn có giới hạn nhưng nhu cầu thì dường như không có giới hạn. Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả chỉ có thể được tôn trọng khi quá trình quản lý chi thường xuyên của đơn vị hành chính Nhà nước phải làm tốt và đồng bộ trên các khía cạnh sau: + Phải xây dựng được các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu phù hợp với từng đối tượng hay tính chất công việc; đồng thời lại phải có tính thực tiễn cao. + Phải thiết lập được các hình thức cấp phát đa dạng và lựa chọn hình thức cấp phát áp dụng cho mỗi loại hình đơn vị, hay yêu cầu quản lý của từng nhóm mục chi một cách phù hợp. + Có thứ tự ưu tiên cho các loại hoạt động hoặc theo các nhóm chi sao cho với tổng số chi có hạn nhưng khối lượng công việc vẫn đảm bảo hoàn thành và đạt chất lượng tốt.
+ Hiệu quả của công tác quản lý tài chính tại các đơn vị hành chính Nhà nước phải được thể hiện thông qua những lợi ích về kinh tế - xã hội mà xã hội được thụ hưởng.