CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 1. Những vấn đề cơ bản về quản lý nhà nước các dự án đầu tư. Khái niệm, đặc điểm dự án đầu tư giao thông đường bộ. a) Khái niệm: Đầu tư là việc bỏ vốn nhằm đạt được một hoặc một số mục đích cụ thể nào đó của người sở hữu (hoặc người được cấp có thẩm quyền giao quản lý vốn) với những yêu cầu nhất định.
Công trình giao thông đường bộ (CTGTĐB) bao gồm hệ thống các công trình đường ô tô, đường phố, đường ô tô cao tốc, đường ô tô chuyên dùng, đường giao thông nông thôn và hệ thống các loại cầu, cống (cầu vượt, cầu chui.) cùng những cơ sở vật chất khác phục vụ cho việc vận chuyển trên bộ như: bến bãi đỗ xe, đèn tín hiệu, biển báo giao thông, đèn đường chiếu sáng, vạch kẻ đường, cọc tiêu, rào chắn, đảo giao thông, dải phân cách, cột cây số, tường, kè, hệ thống thoát nước, trạm kiểm tra tải trọng xe, trạm thu phí và các công trình, thiết bị phụ trợ đường bộ khác. phục vụ vận tải và đi lại trên mặt đất cho người đi bộ, ôtô, xe máy và các phương tiện vận chuyển khác được thuận tiện, thông suốt, nhanh chóng, an toàn và đạt hiệu quả cao. Theo Luật Giao thông đường bộ, mạng lưới đường bộ được chia thành sáu hệ thống, gồm: quốc lộ, đường tỉnh, đường huyện, đường xã, đường đô thị và đường chuyên dùng, quy định như sau: - Quốc lộ là đường nối liền thủ đô Hà Nội với trung tâm hành chính cấp tỉnh; đường nối liền trung tâm hành chính cấp tỉnh từ ba địa phương trở lên; đường nối liền từ cảng biển quốc tế, cảng hàng không quốc tế đến các cửa khẩu quốc tế, cửa khẩu chính trên đường bộ; đường có vị trí đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của vùng, khu vực; - Đường tỉnh là đường nối trung tâm hành chính của tỉnh với trung tâm hành chính của huyện hoặc trung tâm hành chính của tỉnh lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh; - Đường huyện là đường nối trung tâm hành chính của huyện với trung tâm 7 hành chính của xã, cụm xã hoặc trung tâm hành chính của huyện lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của huyện; - Đường xã là đường nối trung tâm hành chính của xã với các thôn, làng, ấp, bản và đơn vị tương đương hoặc đường nối với các xã lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của xã; - Đường đô thị là đường trong phạm vi địa giới hành chính nội thành, nội thị; - Đường chuyên dùng là đường chuyên phục vụ cho việc vận chuyển, đi lại của một hoặc một số cơ quan, tổ chức, cá nhân. b) Đặc điểm của dự án đầu tư giao thông đường bộ: Dự án đầu tư công trình giao thông đường bộ là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định.
Ở giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng. Các dự án đầu tư giao thông đường bộ có một số đặc điểm sau: (1) Dự án có tính quy mô về vốn, vật tư, lao động lớn: Giao thông đường bộ là các công trình xây dựng nên có vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn dài và thông qua các hoạt động kinh tế khác để có thể thu hồi vốn. Do đó vốn đầu tư chủ yếu để phát triển giao thông đường bộ là từ nguồn vốn NSNN. (2) Thời gian thực hiện hoạt động ĐTXD thường kéo dài: thời kỳ đầu tư được tính từ khi khởi công thực hiện dự án cho đến khi dự án hoàn thành và đưa vào hoạt động, nhiều công trình có thời gian kéo dài hàng chục năm.
(3) Trải dài qua nhiều địa bàn hành chính khác nhau, qua nhiều khu vực có địa hình phức tạp nên khó khăn trong công tác phối hợp quản lý và bị tác động trực tiếp bởi thời tiết và quan trọng nhất là chính sách phát triển của Nhà nước. Do đó, đầu tư phát triển GTĐB mang tính vùng và địa phương nhằm đảm bảo cho mỗi vùng và địa phương phát huy được thế mạnh của mình và đóng góp lớn vào sự phát triển chung của cả nước. Vì vậy, trong kế hoạch đầu tư phát triển GTĐB không chỉ chủ yếu nhằm đến mục tiêu phát triển chung của cả nước mà phải chú ý cả đến điều kiện, đặc điểm tự nhiên cũng như kinh tế xã hội của mỗi vùng lãnh thổ. 8 (4) Có độ rủi ro cao: Vì đầu tư phát triển GTĐB đòi hỏi cần có vốn đầu tư lớn cùng với thời kỳ đầu tư kéo dài nên nó thường có độ rủi ro cao; trong đó nguyên nhân chủ quan là do công tác quy hoạch ở nước ta còn nhiều hạn chế nên nhiều công trình xây dựng không phát huy được hiệu quả cần thiết.
(5) Chịu ảnh hưởng lớn của quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng đô thị: Tính hệ thống và đồng bộ không những chi phối đến các thiết kế quy hoạch mà còn được thể hiện ở cả cách thức tổ chức quản lý theo ngành và theo lãnh thổ. Chính vì đặc điểm này mà khi lập kế hoạch, quy hoạch, chiến lược phát triển GTĐB, không được xem xét tới lợi ích riêng lẻ của từng dự án mà phải xét trong mối quan hệ tổng thể của toàn bộ hệ thống để đảm bảo được tính đồng bộ và hệ thống của toàn bộ mạng lưới GTĐB, tránh tình trạng có một vài dự án ảnh hưởng đến chất lượng của toàn bộ hệ thống. (6) Dự án đầu tư GTĐB mang tính định hướng: Đây là đặc điểm xuất phát từ chức năng và vai trò của hệ thống GTĐB. Chức năng chủ yếu của GTĐB là thỏa mãn nhu cầu đi lại và vận chuyển hàng hóa của người dân cũng như các doanh nghiệp.
GTVT đường bộ được coi là huyết mạch của nền kinh tế, đảm bảo giao thương giữa các vùng miền và mở đường cho các hoạt động kinh doanh phát triển hơn nữa. Hoạt động đầu tư phát triển GTĐB cũng cần có một lượng vốn lớn cũng như cần thực hiện trong khoảng thời gian dài, do đó để đảm bảo đầu tư được hiệu quả và loại trừ được các rủi ro thì cần phải có những định hướng lâu dài. GTĐB cần mang tính định hướng vì nó là ngành đi tiên phong, thúc đẩy các ngành kinh tế khác phát triển. (7) Dự án GTĐB mang tính xã hội hóa cao và có nhiều đặc điểm giống với hàng hóa công cộng: Các dự án đầu tư GTĐB là những hàng hóa công cộng vì mục đích sử dụng của nó là để phục vụ cả chức năng sản xuất và đời sống; là tổng hòa mục đích của nhiều ngành, nhiều người, nhiều địa phương và của toàn xã hội.
Điều này cho thấy đầu tư dự án GTĐB cần phải giải quyết cả mục tiêu phát triển kinh tế và cả mục tiêu công cộng mang tính chất phúc lợi xã hội. Điều này rất quan trọng đặc biệt là đối với các nước đang phát triển như Việt Nam trong điều kiện NSNN hạn hẹp, cùng với đó là thu nhập của người dân vẫn còn thấp nên không thể đáp ứng hết nhu cầu đầu tư phát triển GTĐB. 9 c) Các giai đoạn thực hiện dự án đầu tư GTĐB. Dự án GTĐB gồm 03 giai đoạn đó là: (1) Chuẩn bị đầu tư (2) Thực hiện đầu tư (3) Kết thúc xây dựng và đưa công trình vào khai thác sử dụng.1: Quá trình thực hiện dự án đầu tư Lập báo cáo Lập dự đầu tư án đầu tư Thiết Đối với dự án Lập báo Đấu thầu Thi Nghiệm thu kế quan trọng cáo kinh công quốc gia tế kỹ thuật Giai đoạn Giai đoạn chuẩn bị đầu tư Giai đoạn thực hiện đầu tư kết thúc đầu tư (1) (2) (3) Nguồn: Luật XD số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 tại Khoản1, Điều 50 “Trình tự đầu tư xây dựng”.
(1) Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Đối với các dự án quan trọng quốc gia thực hiện theo Nghị quyết số 49/2010/QH12 ngày 19/6/2010 của Quốc hội thì chủ đầu tư phải lập Báo cáo đầu tư trình Chính phủ xem xét trình Quốc hội thông qua chủ trương và cho phép đầu tư. Vị trí, quy mô xây dựng công trình phải phù hợp với quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt, nếu chưa có trong quy hoạch xây dựng thì phải được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. (2) Giai đoạn thực hiện đầu tư: Báo cáo đầu tư được phê duyệt thì dự án đầu tư được chuyển sang giai đoạn thực hiện đầu tư. Đầu tiên là lựa chọn đơn vị tư vấn, lựa chọn những chuyên gia tư vấn thiết kế giỏi giàu kinh nghiệm.
Thể hiện qua hồ sơ năng lực của họ, tùy theo quy mô, tính chất công trình xây dựng, việc thiết kế có thể thực hiện theo một bước, hai bước hoặc ba bước: Thiết kế một bước là thiết kế bản vẽ thi công áp dụng đối với công trình chỉ lập Báo cáo kinh tế kĩ thuật; Thiết kế hai bước bao gồm thiết kế cơ sở và thiết kế bản vẽ thi công áp dụng đối với công trình quy định lập dự án đầu tư; Thiết kế ba bước bao gồm thiết kế cơ sở, thiết kế kĩ thuật và thiết kế bản vẽ thi công áp dụng đối với công trình quy định phải lập dự án và có quy mô là cấp đặc biệt, cấp I và công trình cấp II có kỹ thuật phức tạp do người quyết định đầu tư quyết định. 10 (3) Giai đoạn kết thúc đầu tư: Công trình được thi công xong theo đúng thiết kế, đảm bảo đúng yêu cầu về chất lượng, kỹ thuật, mỹ thuật chủ đầu tư ( CĐT) thực hiện công tác bàn giao công trình cho cơ quan quản lý sử dụng khai thác và vận hành công trình với hiệu quả tốt nhất.