phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chƣơng. 8 Chƣơng I: Cơ sở lý luận về chất lƣợng bồi dƣỡng đội ngũ công chức hành chính; Chƣơng II: Thực trạng chất lƣợng bồi dƣỡng công chức của Tổng cục Đƣờng bộ Việt Nam; Chƣơng III: Quan điểm, giải pháp nâng cao chất lƣợng bồi dƣỡng đội ngũ công chức của Tổng cục Đƣờng bộ Việt Nam. 9 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG BỒI DƢỠNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH 1. Một số khái niệm cơ bản 1.
Khái niệm công chức Khái niệm công chức rất đa dạng và phong phú và đang đƣợc tiếp tục bổ sung, hoàn thiện cho phù hợp với xu thế phát triển. Mỗi quốc gia có một cách nhìn nhận riêng, một cách tiếp cận riêng về phạm vi, đặc trƣng của công chức. Phạm vi công chức ở mỗi quốc gia không giống nhau. Ví dụ, có những quốc gia coi công chức là những ngƣời làm việc trong bộ máy nhà nƣớc (bao gồm cả các cơ quan quản lý nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp hay các lực lƣợng vũ trang, công an).
Trong khi đó có những nƣớc lại chỉ giới hạn công chức là những ngƣời làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nƣớc hay hẹp hơn nữa là trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc. Việc xác định ai là công chức thƣờng do các yếu tố sau quyết định: - Hệ thống thể chế chính trị. - Tổ chức bộ máy nhà nƣớc. - Sự phát triển kinh tế - xã hội.
- Tính truyền thống và các yếu tố văn hóa, lịch sử. Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, công chức là khái niệm chung để chỉ những công dân đƣợc tuyển dụng vào làm việc thƣờng xuyên trong cơ quan nhà nƣớc, công chức thƣờng có một số đặc điểm chung là: - Là công dân của nƣớc đó. - Đƣợc tuyển dụng qua thi tuyển hoặc xét tuyển. - Đƣợc bổ nhiệm vào một ngạch, một chức danh hoặc gắn với một vị trí việc làm.
- Đƣợc hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc. 10 Ở Việt Nam, qua rất nhiều gia đoạn phát triển của lịch sử, với nhiều văn bản ra đời nói về đội ngũ công chức. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã quy định rõ ràng, cụ thể hơn cho từng khái niệm “công chức” là: Công chức là công dân Việt Nam, đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lƣơng đƣợc bảo đảm từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [33]. Điều 2 Nghị định số 06/2010/NĐ-CP quy định những ngƣời là công chức xác định: “Công chức là công dân Việt Nam, đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc hoặc đƣợc bảo đảm từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị quy định tại Nghị định này” [7].
Nhƣ vậy, theo tác giả, Công chức là những người đủ các tiêu chí chung của cán bộ, công chức mà được tuyển vào làm việc trong các cơ quan, đơn vị của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thông qua quy chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Khái niệm công chức hành chính Nhƣ vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành, tiêu chí để xác định công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh. Công chức có mặt ở nhiều cơ quan khác nhau trong hệ thống chính trị Việt Nam, từ các cơ quan, đơn vị của Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội đến bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó đa số ở trong bộ máy hành chính nhà nƣớc. Đây cũng là điểm riêng trong quan niệm về công chức của Việt Nam, và đang cần đổi mới cho phù hợp với quan niệm chung của thế giới.
Công chức hành chính nhà nước, theo tác giả, là công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước. Đối tƣợng công chức hành chính nhà nƣớc, do đó, có một số điểm đặc thù so với công chức ở các cơ quan khác. Trong phạm vi Luận văn này, khái niệm công chức đƣợc hiểu là công chức hành chính. Khái niệm đội ngũ công chức Đội ngũ là tập hợp gồm nhiều ngƣời có cùng chức năng hoặc nghề nghiệp, tạo thành một lực lƣợng.
Khái niệm đội ngũ đƣợc sử dụng trong nhiều lĩnh vực khác nhau nhƣ đội ngũ trí thức, đội ngũ giáo viên, đội ngũ công chức, và những tập hợp ngƣời này mang những đặc trƣng riêng so với những tập hợp ngƣời khác. Đội ngũ công chức, do đó, theo tác giả, là tập hợp những công chức đƣợc tổ chức thành một lực lƣợng (có tổ chức) cùng chung một chức năng, nhiệm vụ để đạt đƣợc mục tiêu của tổ chức. Họ làm việc cùng với nhau và có sự gắn bó với nhau thông qua lợi ích vật chất và tinh thần theo quy định của pháp luật và nội quy của cơ quan, tổ chức đó. Họ là một tập thể có sự gắn kết, làm việc theo tổ chức, hƣớng tới mục tiêu chung.
Khái niệm bồi dưỡng công chức Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về đào tạo công chức đã đƣa ra những quy định tại Điều 5 của Nghị định này. Theo đó, “Đào tạo là quá trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học”; “Bồi dƣỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc” [8]. Bồi dƣỡng là thực hiện khóa học ngắn hạn nhằm nâng cao nghiệp vụ (theo ngạch, theo chức danh, theo vị trí công tác…) và đƣợc ghi nhận việc hoàn thành khóa học bằng chứng nhận, chứng chỉ. Bồi dưỡng, bồi dƣỡng là quá trình liên tục nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức, kỹ năng nghề nghiệp, nâng cao năng lực nói chung trên cơ sở của mặt bằng kiến thức đã đƣợc đào tạo trƣớc đó.
Nó là hoạt động làm tăng thêm những kiến thức mới đòi hỏi những ngƣời đang giữ chức vụ, thực thi công vụ của một ngạch nhất định hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ đƣợc giao. Bồi dƣỡng thƣờng đƣợc gắn liền với đào tạo. Nhƣng đào tạo và bồi dƣỡng có nhiều điểm khác biệt. Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về ĐTBD công chức đã quan niệm “Đào tạo là quá trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học”; nhƣ vậy, đào tạo là thực hiện khóa học dài hạn (đại học, sau đại học) mà văn bản chứng minh việc hoàn thành khóa học là văn bằng (cử nhân, thạc sỹ, tiến sỹ) trong khi bồi dƣỡng là thực hiện khóa học ngắn hạn nhằm nâng cao nghiệp vụ (theo ngạch, theo chức danh, theo vị trí công tác…) và đƣợc ghi nhận việc hoàn thành khóa học bằng chứng nhận, chứng chỉ.
Bởi vậy, theo tác giả, “Bồi dưỡng công chức là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc cho những người là công chức”. Bồi dƣỡng là cầu nối để thực hiện quá trình truyền thụ kiến thức, kĩ năng một 13 cách có kế hoạch từ các cơ quan, tổ chức tới đội ngũ công chức. Do đó, hoạt động bồi dƣỡng xuất phát từ cả yêu cầu của ngƣời học (đội ngũ công chức) lẫn yêu cầu của cơ quan, tổ chức của đội ngũ công chức đó. Nhƣ trên đã trình bày, đội ngũ công chức là một tập hợp các công chức của một cơ quan, tổ chức, một nền hành chính trong một tổng thể chung.
Vì thế, trong hoạt động bồi dƣỡng đội ngũ công chức, chúng ta không tiến hành bồi dƣỡng từng cá nhân công chức riêng lẻ, mà bồi dƣỡng cả một tập thể công chức ấy trong một tổng thể chung. Mặc dù, đội ngũ công chức đƣợc phân chia thành nhiều nhóm mang những đặc thù riêng (theo vị trí, công việc có nhóm công chức lãnh đạo, nhóm công chức tham mƣu, nhóm công chức thừa hành; hoặc theo thâm niên công tác có thể có công chức tập sự, công chức có thâm niên dƣới 5 năm, dƣới 10 năm,.) với nhu cầu bồi dƣỡng khác nhau. Song nhìn chung, khi nói tới đội ngũ công chức là nói tới một tập hợp thống nhất các công chức, phát triển trong một tổng thể chung. Khái niệm chất lượng và chất lượng bồi dưỡng công chức Chất lƣợng là tổng thể những tính chất, thuộc tính cơ bản của sự vật (sự việc) này phân biệt với sự vật (sự việc) khác.
Chất lƣợng là tiềm năng của một sản phẩm, dịch vụ hay hoạt động nhằm thỏa mãn nhu cầu của ngƣời sử dụng. Các đặc tính chất lƣợng có thể đƣợc thể hiện tƣờng minh qua các chỉ số kỹ thuật - mỹ thuật của sản phẩm và có thể so sánh rõ ràng với các sản phẩm khác cùng loại và đƣơng nhiên chúng có các giá trị, giá cả khác nhau. 14 Trong lĩnh vực đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ, công chức, chất lƣợng đào tạo, bồi dƣỡng với đặc trƣng sản phẩm là: “con ngƣời: lãnh đạo, quản lý, thực thi chuyên môn, nghiệp vụ trong nền công vụ” có thể hiểu là kết quả (đầu ra) của quá trình đào tạo, bồi dƣỡng và đƣợc thể hiện cụ thể ở kiến thức, kỹ năng, thái độ (phẩm chất, giá trị, nhân cách, trách nhiệm với công vụ) hay năng lực của cán bộ, công chức sau khi đã tốt nghiệp khóa học tƣơng ứng với mục tiêu, chƣơng trình của từng khóa đào tạo, bồi dƣỡng Theo tác giả, “chất lượng bồi dưỡng công chức được coi là sự phù hợp và đáp ứng của hoạt động so với yêu cầu về bồi dưỡng công chức”.