Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1. Khái quát về khiếu nại Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến, do đó cụm từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội. Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant" có nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình2. Theo Đại Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm.3 Dưới góc độ lý luận, khiếu nại là một thuật ngữ pháp lý chung được phân chia thành hai loại: khiếu nại tư pháp và khiếu nại hành chính.
Trong hệ thống pháp luật nước ta hiện nay, không có quy định cho phép cá nhân, tổ chức khiếu Luận văn Quản lý công nại đối với văn bản quy phạm pháp luật. Khái niệm về khiếu nại tư pháp Khái niệm khiếu nại tư pháp, là việc công dân hay tổ chức đề nghị cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án, cơ quan Thi hành án xem xét, sửa chữa một việc làm hoặc thay đổi một quyết định trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án mà họ cho rằng việc làm hoặc quyết định đó là không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Qua đó, khiếu nại tư pháp có thể hiểu: là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu cơ quan Tư pháp, cán bộ, công chức ngành Tư pháp có thẩm quyền xem xét lại bản án, quyết định của cơ quan Tư pháp hoặc hành vi công vụ của kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên trong các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử trong các lĩnh vực hình sự, lao động, kinh tế, hành chính, dân sự theo các quy định 2 Từ điển Anh - Việt (1990), Nxb Đồng Nai, tr.205 2 Nguyễn Như Ý (1998), Đại từ điển Tiềng Việt, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr.904 7 của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính. Riêng khiếu nại đối với bản án sơ thẩm được gọi là kháng cáo.
Khái niệm này được dùng để chỉ việc người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại của mình đối với bản án, quyết định của cơ quan Tư pháp hoặc hành vi công vụ của kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên trong các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử. Khái niệm khiếu nại hành chính Khái niệm khiếu nại hành chính, là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Từ khái niệm trên cho thấy, nội dung khiếu nại hành chính là khiếu nại về Luận văn Quản lý công tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỉ luật đối với cán bộ, công chức là những sự việc phát sinh trong trong hoạt động quản lý hành chính. Người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại và chọn cơ quan hành chính nhà nước giải quyết khiếu nại của mình.
Phạm vi khiếu nại hành chính rộng, bao gồm tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Chủ thể giải quyết khiếu nại hành chính là cơ quan hành chính nhà nước. Theo quy định của pháp luật về khiếu nại, cơ quan hành chính nhà nước bắt buộc phải thực hiện thủ tục pháp lý nhất định về giải quyết khiếu nại. Giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện theo thủ tục hành chính; đối với khiếu nại hành chính lần đầu, cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính vừa có tư cách là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, vừa là người bị khiếu nại; đối với khiếu nại hành chính lần hai, thì cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính là người bị khiếu nại, cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp của cơ quan hành 8 chính này là cơ quan có thẩm quyền giải quyết.
Các cá nhân, tổ chức khiếu nại tham gia thủ tục pháp lý về khiếu nại với tư cách là người khiếu nại. Để giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết phải tiến hành kiểm tra, xác minh, làm việc, đối thoại với người khiếu nại và các cơ quan có liên quan (nếu thấy cần thiết) để làm rõ nội dung khiếu nại. Căn cứ các quy định của pháp luật để kết luận nội dung khiếu nại, về tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại; ban hành quyết định giải quyết khiếu nại và tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại bị xâm hại bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật (nếu có). Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định, khiếu nại hành chính chỉ được giải quyết hai cấp tại cơ quan hành chính nhà nước, gồm: quyết định giải quyết Luận văn Quản lý công khiếu nại lần đầu và quyết định giải quyết khiếu nại lần cuối gọi là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, theo quy định của Luật “Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp”; các tổ chức, cá nhân chỉ được khởi kiện ra Tòa hành chính quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu.
Luật Khiếu nại năm 2011 cũng quy định, người khiếu nại có quyền khởi kiện ngay vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính, không phải sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mới có quyền khởi kiện quyết định đó đến Tòa án như quy định tại Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Về chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính Chủ thể của việc khiếu nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại (Khoản 3 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 9 2011); tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên Hiệp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ, người Việt Nam định cư ở nước ngoài cũng có quyền khiếu nại theo luật định. Chủ thể khiếu nại là công dân: Cụ thể, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Đến Hiến pháp năm 2013, quyền này tiếp tục được ghi nhận tại Điều 30 “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013).
Như vậy, chủ thể khiếu nại được quy định bao gồm công dân Việt Nam và cả cá nhân nước Luận văn Quản lý công ngoài tại Việt Nam. Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại: theo quy định của Luật khiếu nại, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại xuất phát từ thực tiễn quản lý nhà nước, các cơ quan, tổ chức cũng bị tác động, bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó.
Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quyết định kỷ luật được hiểu là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức 10 kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Theo quy định của pháp luật hiện hành, tùy theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm, các hình thức kỷ luật đối với cán bộ bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, các hình thức kỷ luật bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, buộc thôi việc.
Đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, các hình thức kỷ luật bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Các chủ thể nêu trên được thực hiện quyền khiếu nại với điều kiện họ là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính, hay nói cách khác, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người khiếu nại. Luận văn Quản lý công Đây chính là đặc trưng để phân biệt quyền khiếu nại với yêu cầu, kiến nghị, tố cáo. Về đối tượng khiếu nại hành chính Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011). Như vậy, một quyết định hành chính (là đối tượng của khiếu nại) phải hội đủ 03 điều kiện: Thứ nhất, được thể hiện dưới hình thức văn bản. Đây là một trong những điểm khác biệt so với khái niệm về Quyết định hành chính trong Luật khiếu nại, tố cáo trước đây.