Chương 1 LÝ LUẬN NHỮNG VẤN ĐỀ CỦA PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI 1. Tổng quan về bảo trợ xã hội và pháp luật về bảo trợ xã hội 1. Bảo trợ xã hội 1. Quan niệm về bảo trợ xã hội Thuật ngữ “bảo trợ xã hội” còn khá mới mẻ và chỉ xuất hiện gần đây qua những tài liệu nghiên cứu và các thảo luận chính sách trên thế giới.
Phần lớn các tài liệu này chưa lý giải một cách toàn diện và đầy đủ khái niệm BTXH mà chỉ phân tích những khía cạnh cơ bản của khái niệm BTXH. Đặc biệt với các nước đang phát triển thuật ngữ này mới được nhắc đến rộng rãi gần đây. Khái niệm này vẫn còn khá mơ hồ, chủ yếu là do có nhiều cách định nghĩa và cách giải thích khác nhau. Theo tổ chức lao động quốc tế (ILO) “BTXH là quyền tiếp nhận lợi ích từ chính phủ của cá nhân, hộ gia đình nhằm bảo vệ họ trước tình trạng mức sống thấp hay đang bị suy giảm, đặc biệt khi phải hứng chịu những rủi ro, nhờ đó đáp ứng được các nhu cầu cơ bản” [32].
Tổ chức này muốn nhấn mạnh về khía cạnh bảo hiểm và mở rộng tạo việc làm cho những đối tượng ở khu vực kinh tế không chính thức. Định nghĩa này có xu hướng nghiên về mức sống và quyền con người. Cơ quan này thiên về những giả thuyết gắn với điều kiện lao động. Theo Quỹ nhi đồng của Liên hiệp quốc (UNICEF) định nghĩa “BTXH là một tập hợp các hành động và chính sách nhằm giúp đỡ các cá nhân hay hộ gia đình giảm bớt tác động của rủi ro hay các cú sốc, đặc biệt là để bảo vệ quyền của những đối tượng dễ gặp rủi ro, dễ bị tổn thương và nghèo đói kinh niên nhất”[32].
Cách hiểu này thể hiện hành động che chở, bảo vệ quyền của những người nghèo đói, dễ bị tổn thương, họ cần được giúp đỡ để giảm bớt các tác động của rủi ro. 7 Luan van Đối với Ngân hàng thế giới (WB) “BTXH là một tập hợp các biện pháp nhằm cải thiện và bảo vệ vốn con người, bao gồm sự can thiệp vào thị trường lao động, chương trình bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp bắt buộc. Sự can thiệp của bảo vệ xã hội giúp các cá nhân, hộ gia đình, hay cộng đồng quản lý một cách tốt hơn những rủi ro thu nhập khiến những đối tượng này bị tổn thương” [32]. Định nghĩa này nhấn mạnh sự kiềm chế nguy cơ là cơ sở của BTXH; BTXH vừa là mạng lưới an toàn, vừa là bàn đạp thông qua sự phát triển nguồn vốn con người.
Tính dễ bị tổn thương được nhìn nhận theo những nguy cơ liên quan đến sự mất ổn định thu nhập và tiêu dùng. Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) “BTXH là tập hợp các chính sách và các chương trình được thiết kế để giảm nghèo và sự tổn thương bằng cách thúc đẩy thị trường lao động hiệu quả, giảm sự phơi nhiễm của người dân trước các rủi ro, và nâng cao năng lực để họ có thể chống lại các mối nguy hiểm và sự gián đoạn/mất thu nhập [22]. Định nghĩa này nhấn mạnh tính dễ tổn thương nếu người dân không có BTXH và tác hại của thiếu BTXH đối với người khác, tập trung vào khía cạch cải thiện thu nhập; hoàn thiện thể chế thị trường lao động và nâng cao năng lực của người dân. Viện nghiên cứu phát triển hải ngoại (ODI) “BTXH là những hành động công ích, nhằm giảm thiểu tính dễ tổn thương, nguy cơ gây sốc và sự bần cùng hóa, là những điều không thể chấp nhận được về mặt xã hội [22].
Định nghĩa này nhấn mạnh tính dễ tổn thương và bần cùng hóa, do vậy BTXH hướng vào người nghèo hoặc những người khó khăn nhất thuộc tầng lớp không ai mong muốn nhất trong xã hội. Ở Việt Nam, thuật ngữ này cũng mới chỉ được dùng trong những năm gần đây, đất nước ta vừa thoát ra khỏi nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp sang một nền kinh tế thị trường, mở cửa hội nhập với thế giới. Viện nghiên cứu phát triển xã hội định nghĩa BTXH là (i) sự hỗ trợ trực tiếp 8 Luan van cho các hộ gia đình nghèo và dễ tổn thương, (ii) bảo hiểm xã hội và (iii) các hoạt động khác nhằm giảm tính dễ bị tổn thương gây ra bởi những nguy cơ như thất nghiệp tuổi già và khuyết tật. Định nghĩa trên chú trọng vào các cá nhân, nhóm người nghèo và bị đẩy ra ngoài lề của xã hội, ủng hộ sự định hướng như một hình thức BTXH thích hợp và không bao gồm những nhóm khá giả trong dân chúng; Định nghĩa này cần thiết cho việc đẩy mạnh hỗ trợ xã hội cho các cải cách kinh tế hiện nay, mục tiêu hướng đến là đảm bảo cuộc sống công bằng trong xã hội đối với mọi đối tượng BTXH.
Theo nghĩa hẹp, BTXH là một chính sách xã hội của nhà nước nhằm cung cấp tài chính cho cuộc sống và sinh hoạt của những người hưu trí, mất sức lao động, ốm đau, những người không có khả năng lao động, thất nghiệp, cơ nhỡ và những người hoặc hộ gia đình có công đặc biệt đối với đất nước. BTXH bao gồm bảo hiểm xã hội (hưu trí, mất sức, tai nạn lao động, thất nghiệp), trợ cấp xã hội (thương binh, gia đình thương binh liệt sĩ, gia đình có công với cách mạng) và cứu trợ xã hội (cơ nhỡ, thiên tai, tệ nạn xã hội) trong đó bảo hiểm xã hội là bộ phận quan trọng nhất; Khái niệm trên chỉ nêu khía cạnh cung cấp tài chính cho một số đối tượng, nó thiên về bảo hiểm xã hội, đóng góp để được hưởng trợ cấp lúc khó khăn. Nói chung, trong tất cả các định nghĩa về BTXH, cho dù theo định nghĩa nào thì trong đó cũng thể hiện tính dễ bị tổn thương và bần cùng hóa. Tuy nhiên tính dễ bị tổn thương lại được diễn đạt theo nhiều cách khác nhau.
Xét về một khía cạnh nào đó, BTXH tương đồng với trợ giúp xã hội hay cứu trợ xã hội, là một bộ phận của an sinh xã hội; Một số tài liệu nghiên cứu cũng cho rằng các thuật ngữ này tương tự nhau. Ở Việt Nam, trước đây một số văn bản pháp luật, nghiên cứu thường sử dụng thuật ngữ “cứu trợ xã hội”, nhưng những năm gần đây thay đổi sang thuật ngữ “bảo trợ xã hội”. Nhưng thực chất, nếu hiểu theo cách đơn giản BTXH được ghép từ bảo hiểm xã hội 9 Luan van và trợ giúp xã hội. Song, do đề tài chỉ giới hạn ở những người yếu thế thuộc đối tượng trong Nghị định 67/2007/NĐ-CP; Nghị định 13/2010/NĐ-CP của Chính phủ ngày 27/02/2010 về sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định 67/2007/NĐ-CP ngày 13/4/2007 của Chính phủ về chính sách trợ giúp các đối tượng BTXH và Nghị định số 136/2013/NĐ-CP ngày 21/10/2013 của Chính phủ quy định chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội và các văn bản pháp luật có liên quan nên luận văn chỉ đề cập đến vấn đề trợ giúp mà không có bảo hiểm xã hội.
Đề tài nghiên cứu này sẽ nhìn ở một góc độ tương đối hẹp là BTXH đồng nghĩa với cứu trợ xã hội, hay trợ giúp xã hội. Qua nghiên cứu có thể đưa ra khái niệm về BTXH như sau: BTXH là hệ thống các chính sách, chế độ, những hành động chủ yếu của Nhà nước và cộng đồng xã hội bằng các hình thức khác nhau nhằm giúp các đối tượng yếu thế giảm nhẹ và kiềm chế nguy cơ dễ bị tổn thương, bần cùng hóa, hòa nhập với cộng đồng, có điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội, thúc đẩy công bằng và góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Đặc điểm bảo trợ xã hội Từ những quan niệm về BTXH có thể rút ra một số đặc điểm sau: - Về đối tượng: Tham gia vào quan hệ BTXH bao gồm nhà nước, các đối tượng bảo trợ và các chủ thể khác như tổ chức, cá nhân khác trong hoạt động chung mang tính nhân đạo này. Trong đó: + Thứ nhất, đối tượng bảo trợ là mọi người dân trong xã hội không phân biệt vị thế và thành phần xã hội khi gặp phải khó khăn, thiếu thốn, lâm nạn, cơ nhỡ,…hoặc vì nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến cuộc sống thường ngày hoặc lâu dài của họ bị đe dọa.
Dưới góc độ kinh tế thì đó là những thành viên có mức sống thấp hơn mức tối thiểu của xã hội hoặc gặp khó khăn, rủi ro cần có sự nâng đỡ về vật chất. Dưới góc độ xã hội thì họ thuộc nhóm người “yếu thế” trong xã hội, với những nguyên nhân khác nhau mà rơi vào vị thế 10 Luan van bất lợi, thiệt thòi, có ít cơ may trong cuộc sống như người bình thường và không có khả năng tự lo liệu, đảm bảo cho cuộc sống của gia đình và bản thân. Ngoài ra dưới góc độ nhân đạo, đó có thể là những đối tượng nghiện hút, lang thang, xin ăn… + Thứ hai, nhà nước với tư cách là một chủ thể trong quan hệ BTXH, đã xác định được nghĩa vụ của mình và mối quan hệ hợp tác giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân,…trong hoạt động BTXH. Hoạt động BTXH, ngoài trách nhiệm của Bộ LĐTBXH còn là trách nhiệm của các bộ, ban ngành khác như Bộ y tế, Bộ giáo dục,… và toàn thể các thành viên xã hội.
- Về nội dung: Chế độ BTXH được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau. Nếu căn cứ vào phạm vi đối tượng sẽ có chế độ bảo trợ đối với từng nhóm cụ thể như người già cô đơn không nơi nương tựa, người tàn tật, trẻ em mồ côi,…Nếu căn cứ vào tính ổn định hay nhất thời của trợ cấp thì sẽ có chế độ trợ cấp thường xuyên và chế độ trợ cấp đột xuất. Trong đó, chế độ trợ cấp thường xuyên có tính ổn định, lâu dài hơn, còn chế độ trợ cấp đột xuất thì có tính chất nhất thời, được thực hiện một lần với các hình thức đa dạng và linh hoạt. Còn nếu căn cứ vào hình thức của chế độ bảo trợ sẽ có BTXH về vật chất với các khoản tiền trợ cấp, phương tiện sinh sống,…và BTXH về tinh thần bằng các hoạt động tư vấn sức khỏe, tâm lý, giáo dục,… Theo quy định của pháp luật hiện hành, chế độ BTXH bao gồm hai nội dung chính là chế độ bảo trợ thường xuyên và chế độ bảo trợ đột xuất.
Việc phân loại này chỉ có ý nghĩa đưa ra mức hưởng và hình thức bảo trợ cho phù hợp với từng nhóm đối tượng.