CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 1. Cơ sở lý luận liên quan vấn đề nghiên cứu 1. Khái niệm thủ tục hành chính Thủ tục hành chính theo Bách khoa toàn thư là tổng thể các quy phạm bắt buộc phải tuân theo khi tiến hành thành lập, thay đổi, giải thể, xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phạm vi hoạt động của các tổ chức, khi ban hành các văn bản hành chính, khi thực hiện các hành vi hành chính; khi các công dân, các tổ chức quần chúng xã hội tiến hành những công việc đòi hỏi có sự chứng kiến, chứng nhận, giúp đỡ, can thiệp của các cơ quan và cán bộ, nhân viên nhà nước Thủ tục hành chính thuận tiện, đơn giản là một trong những điều kiện giúp nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước.
Ngược lại, thủ tục hành chính rườm rà, nặng nề không những gây ra tổn phí về sức người, sức của của ngân sách nhà nước, tài sản xã hội, kìm hãm sự năng động trong hoạt động của mọi mặt đời sống mà còn là điều kiện thuận lợi cho nạn tham ô, nhũng nhiễu phát sinh, phát triển. Hoàn thiện, cải tiến thủ tục hành chính nhằm làm cho các thủ tục hành chính trở nên đơn giản, dễ làm, thuận tiện cho dân là một trong những phương hướng cải cách nền hành chính quốc gia. Theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ quy định Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức [2] Có thể nhận thấy qua các khái niệm trên thủ tục hành chính là một quy phạm pháp luật quy định về trình tự về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẫm quyền nhất định của bộ máy Nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẫm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức cá nhân công dân. Nói cách khác, thủ tục hành chính là một loại hình quy phạm mang tính công cụ để giúp các cơ quan Nhà nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình.
Nếu không có các quy định bắt buộc về thủ tục hành chính sẽ không có những căn cứ 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com pháp lý để thực hiện các hoạt động công vụ, giao dịch hành chính gây cản trở một phần hoặc ngưng trệ hoàn toàn hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Thủ tục hành chính được đặt ra để các cơ quan Nhà nước có thể thực hiện mọi hình thức hoạt động cần thiết của mình trong đó bao gồm cả trình tự thành lập các công sở, bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động công chức, viên chức, trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để đảm bảo các quyền của chủ thể và xử lý vi phạm, trình tự điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính. Thủ tục hành chính là các quy tắc phải tuân thủ theo trong quá trình ra các quyết định hành chính của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước. Thủ tục hành chính do các cơ quan Nhà nước ban hành để thực thi Hiến pháp và pháp luật cũng như thực hiện chức năng quản lý của nền hành chính nhà nước và hoàn thiện nhiệm vụ của mình, đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm thực thi các thủ tục đó để bảo đảm tính công bằng, nghiêm minh trong xã hội khi thực thi pháp luật.
Như vậy, thủ tục hành chính vừa là công cụ thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước vừa là điều kiện để công dân, các tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ đối với nhà nước. Khái niệm thủ tục hành chính trong quản lý đất đai Thủ tục hành chính về đất đai trong Luật đất đai 2013 được quy định nhằm đảm bảo có một thiết chế để Nhà nước thực hiện việc quản lý đất đai như giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, v.v… Qua đó người sử dụng đất được thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong quá trình sử dụng đất như đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất; được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; chuyển quyền sử dụng đất như: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tặng cho quyền sử dụng đất; v.v… 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Theo quy định tại khoản 1 Điều 195 Luật đất đai 2013, thủ tục hành chính về đất đai bao gồm 7 nhóm thủ tục sau: (1) Thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; (2) Thủ tục đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; (3) Thủ tục cấp đổi, cấp lại, đính chính, thu hồi Giấy chứng nhận, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng; (4) Thủ tục thực hiện các quyền của người sử dụng đất; (5) Thủ tục cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc, cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất; (6) Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính; (7) Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Trong khoa học pháp lý, thủ tục hành chính được hiểu là cách thức, trình tự thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước và cách thức tham gia vào các công việc quản lý hành chính của các tổ chức, cá nhân nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật. Khái niệm đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất Theo khoản 15, Điều 3, Luật đất đai 2013 [10] “Đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất là việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất , quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất vào hồ sơ địa chính.” Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhà ở và tài sản khác khác gắn liền với đất: Theo khoản 16, Điều 3, Luật đất đai 2013: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com đất, nhà ở và tài sản khác khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất.” Hồ sơ địa chính: Theo khoản 1, Điều 3, Thông tư 24/2014/TT-BTNMT [1]: “Hồ sơ địa chính là tập hợp tài liệu thể hiện thông tin chi tiết về hiện trạng và tình trạng pháp lý của việc quản lý, sử dụng các thửa đất, tài sản gắn liền với đất để phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai và nhu cầu thông tin của các tổ chức, cá nhân có liên quan.” Đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất lần đầu (đăng ký lần đầu): Theo khoản 2, Điều 2, thông tư 24/2014/TT-BTNMT: “Đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất lần đầu là việc thực hiện thủ tục lần đầu để ghi nhận tình trạng pháp lý về QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất vào HSĐC.” Đăng ký cấp lại, cấp đổi GCN (đăng ký biến động): Theo khoản 3, Điều 3, thông tư 24/2014/TT-BTNMT: “Đăng ký cấp lại, cấp đổi GCN là việc thực hiện thủ tục để cấp lại GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất khi người quản lý, SDĐ đề nghị cấp đổi hoặc cấp lại GCN bị mất.” Giấy chứng nhận: Theo khoản 4, Điều 3, thông tư 24/2014/TT-BTNMT: “Giấy chứng nhận là tên gọi chung của các loại GCN về QSDĐ, bao gồm: GCNQSDĐ, GCN quyền sở hữu nhà ở và QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai, pháp luật về nhà ở.
Đặc điểm thủ tục hành chính Thủ tục hành chính có các đặc điểm chung cơ bản: Là hình thức của các quy phạm vật chất phát sinh từ quy phạm vật chất nhưng lại là phương tiện đảm bảo thực hiện quy phạm vật chất. Tuy nhiên bản thân thủ tục hành chính là loại thủ tục riêng, có đặc điểm riêng, chứng tỏ nó là một hiện tượng pháp lý có tính chất độc lập 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com tương đối. Thủ tục hành chính là một trong các hình thức thủ tục pháp lý là thủ tục lập pháp, thủ tục hành pháp và thủ tục tư pháp, cũng như mọi hiện tượng có tính chất thủ tục khác, cụ thể là các hình thức thủ tục tố tụng dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng hành chính [7] Thủ tục hành chính rất đa dạng, phong phú, là tổng thể các hoạt động diễn ra theo trình tự, được thực hiện bởi cơ quan nhà nước, công chức nhà nước nhằm giải quyết các công việc của nhà nước và các công việc liên quan đến quyền, nhiệm vụ pháp lý của công dân. Nói cách khác sự đa dạng và phong phú của thủ tục hành chính được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Mặt khác, bộ máy hành chính bao gồm rất nhiều các cơ quan từ trung ương đến địa phương, mỗi cơ quan trong đó thực hiện tham quyền của mình đều phải tuân theo những thủ tục nhất định. Thủ tục hành chính ở nước ta phong phú, đa dạng và phức tạp bởi nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản (hành chính đơn thuần) sang hành chính phục vụ, từ quản lý tập trung sang quản lý theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đồng thời xu hướng hợp tác quốc tế làm cho các thủ tục hành chính phải tính đến yếu tố nước ngoài. Thủ tục hành chính diễn ra theo trật tự các bước nhất định, là trình tự thực hiện thẫm quyền trong quản lý hành chính nhà nước: lĩnh vực chấp hành, điều hành. Nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục tư pháp, thủ tục tố tụng tại tòa án.