Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO CƠ CHẾ MỘT CỬA, MỘT CỬA LIÊN THÔNG TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Thủ tục hành chính và cơ chế một cửa, một cửa liên thông 1. Thủ tục hành chính 1. Khái niệm Trong mỗi tổ chức, để đảm bảo tính thống nhất và đạt được mục tiêu chung đã đề ra, các thành viên của tổ chức đó trong quá trình giải quyết công việc phải tuân thủ theo các quy định, các trình tự, thể thức đã được đặt ra, đây chính là thủ tục.
Hiểu theo nghĩa rộng, thủ tục – procédure (tiếng Pháp), procedure (tiếng Anh) là “toàn bộ những quy tắc và thể thức cần phải tuân thủ để hành động về pháp lý trước, trong khi tiến hành một việc cần giải quyết và cho tới khi kết thúc, cũng như để hoàn thành những văn bản thực hiện bắt buộc” [64, tr. Theo Từ điển Tiếng Việt, thủ tục được hiểu là “những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định, để tiến hành một công việc có tính chất chính thức” [28, tr. Theo nghĩa hẹp hơn, thủ tục được xem là một nguyên tắc trong hoạt động quản lý; theo đó, “thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt kết quả mong muốn: [20, tr. Trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, khi giải quyết một công việc nhất định thì đều cần phải tuân theo những cách thức, trình tự nhất định.
Những cách thức đó phải tuân theo những quy tắc, những nguyên tắc pháp lý được quy định một cách cụ thể. Những quy định về trình tự, cách thức thực hiện công việc từ khi bắt đầu tới khi kết thúc, phạm vi quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước khi thực thi công việc được gọi là TTHC. TTHC thể hiện được rằng các văn bản pháp luật được thực hiện như thế nào, ví dụ như cách thức để đăng ký kinh doanh, cách thức để xin cấp phép xây dựng thì cần phải có những hồ sơ gì, nộp hồ 11 sơ tại đâu, cơ quan nào có thẩm quyền để giải quyết những nhu cầu đó, thì TTHC sẽ hệ thống và thể hiện được hết những vấn đề đó. Có nhiều quan niệm khác nhau về TTHC: - Quan niệm thứ nhất cho rằng “TTHC là trình tự, cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân công dân” [36, tr.
- Quan niệm thứ hai cho rằng “TTHC là cách thức tiến hành một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của cơ quan nhà nước [64, tr. - Theo Giáo trình Thủ tục hành chính của Học viện Hành chính Quốc gia thì “TTHC là trình tự giải quyết bất kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước”. Ví dụ: thủ tục cấp giấy phép xây dựng, thủ tục đăng ký khai sinh, thủ tục làm chứng minh nhân dân. - Trong khi đó, tại cuốn sách Thủ tục hành chính – Lý luận và Thực tiễn của GS.
TSKH Nguyễn Văn Thâm và PGS. Võ Kim Sơn lại cho rằng: “TTHC là một loạt các quy định về trình tự thời gian và không gian các giai đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của các cơ quan quản lý HCNN, bao gồm trình tự thành lập các công sở; trình tự bổ nhiệm, điều động cán bộ, công chức, viên chức; trình tự lập quy; trình tự áp dụng quy phạm để đảm bảo các quyền chủ thể và xử lý vi phạm; trình tự tổ chức – tác nghiệp hành chính”. - Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính thì khẳng định “TTHC là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức. Như vậy có thể thấy, hiện nay có nhiều quan niệm khác nhau về TTHC ở dưới nhiều góc độ khác nhau.
Theo quy định của pháp luật và thực tiễn quản lý ở nước ta, hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện bằng hành động liên tục theo một trình tự nhất định nhằm đạt mục đích quản lý đã đề ra, được gọi là TTHC. TTHC có tính bắt buộc các cơ quan hành chính nhà nước cũng như 12 các công chức phải tuân theo trong quá trình giải quyết công việc thuộc chức năng và thẩm quyền của mình. TTHC được điều chỉnh bởi quy phạm hành chính, nó bảo đảm cho các quy phạm vật chất của luật hành chính được thực hiện có hiệu quả trong đời sống xã hội. Tại Luận văn này, khái niệm TTHC được hiểu theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP của Chính phủ.
Đặc điểm Thứ nhất, TTHC được điều chỉnh chủ yếu bằng các quy phạm thủ tục. Trong hoạt động QLNN cần phải tuân theo những quy tắc pháp lý, quy định về trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền để giải quyết công việc; khoa học pháp lý gọi đó là quy phạm thủ tục. Quy phạm thủ tục gồm các bộ phận: quy phạm thủ tục lập pháp (làm Hiến pháp và làm Luật); quy phạm thủ tục tố tụng tư pháp (giải quyết tranh chấp dân sự, định tội, được thực hiện bởi các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử); quy phạm TTHC (thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước). Theo cách hiểu trên, TTHC là một bộ phận trong quy phạm thủ tục, là hoạt động QLNN tuân theo những quy tắc pháp lý quy định về trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước trong giải quyết công việc.
Và để đảm bào cho sự tuân thủ TTHC thật chặt chẽ thì mọi TTHC đều phải được quy định bởi pháp luật; tuy nhiên không phải TTHC nào cũng được điều chỉnh bởi các quy phạm thủ tục theo quy định pháp luật, cụ thể như hoạt động tác nghiệp trong môi trường nội bộ tổ chức Nhà nước do các quy định, quy chế nội bộ điều chỉnh. Thứ hai, TTHC là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước. Mỗi một cơ quan hành chính nhà nước đều được trao một thẩm quyền nhất định, thẩm quyền này do pháp luật quy định; khi thực hiện thẩm quyền này, cơ quan hành chính nhà nước phải tuân thủ theo trình tự mà pháp luật quy định, trình tự này chính là TTHC. TTHC là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước 13 có nghĩa là TTHC được phân biệt với thủ tục tư pháp, khác với thủ tục tố tụng của toà án; kể cả tố tụng hành chính cũng không thuộc về khái niệm TTHC.
TTHC là trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước, do đó nó cũng chính là trình tự, cách thức thực hiện thẩm quyền của cơ quan hành chính trong việc quản lý hành chính nhà nước nói chung. Thứ ba, TTHC mang tính đa dạng, phức tạp. Tính đa dạng và phức tạp của TTHC được quy định bởi hoạt động QLNN là hoạt động diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội, mỗi lĩnh vực của đời sống xã hội khi được nhà nước quản lý lại có một đặc thù riêng. Do vậy, khi ban hành TTHC phải có những quy định sao cho phù hợp với đặc thù của từng lĩnh vực quản lý.
Thứ tư, TTHC cần liên tục nghiên cứu, sửa đổi để phù hợp với thực tiễn. TTHC được thực hiện trên tất cả các lĩnh vực trong quản lý mọi mặt đời sống xã hội nên khi ban hành các TTHC phải linh hoạt, không thể áp dụng một cách máy móc được. TTHC phải luôn thay đổi linh hoạt để bắt kịp sự phát triển của nền hành chính nhà nước. TTHC trên một chừng mực nào đó lệ thuộc vào nhận thức chủ quan của người xây dựng nên nó.
Nếu nhận thức đó phù hợp với thực tế khách quan thì TTHC sẽ mang tính tiến bộ, thiết thực; ngược lại thì sẽ xuất hiện các TTHC lạc hậu làm cản trở sự phát triển của xã hội. Cải cách thủ tục hành chính Tại Nghị quyết số 38/NQ-CP ngày 04/5/1994 về cải cách một bước TTHC trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức, Chính phủ nhận định: “TTHC mà trước hết là thủ tục tiếp nhận và giải quyết công việc của công dân vừa thiếu tính đồng bộ, vừa rườm rà phức tạp; nhiều cơ quan nhà nước đùn đẩy trách nhiệm giải quyết công việc, cuối cùng công việc không ai giải quyết; thậm chí tự đặt ra các thủ tục, các khoản phí, lệ phí không đúng thẩm quyền hoặc thu phí, lệ phí quá mức quy định; không niêm yết công khai TTHC; không bố trí cán bộ đủ trình độ và phẩm chất làm công việc tiếp nhận và giải quyết công việc; không ít 14 công chức khi tiếp và giải quyết công việc của dân có thái độ thiếu tôn trọng nhân dân, cửa quyền, ban ơn, thậm chí sách nhiễu, đòi hối lộ”. Trước thực trạng trên, việc tìm kiếm các giải pháp hữu hiệu để khắc phục những hạn chế trong thực hiện cải cách TTHC dẫn đến việc ra đời của cơ chế một cửa theo Quyết định số 181/2003/QĐ-TTg ngày 04/9/2003, sau đó là cơ chế một cửa liên thông theo Quyết định số 93/2007/QĐ-TTg ngày 22/6/2007 của Thủ tướng Chính phủ và hiện nay là Quyết định 09/2015/QĐ-TTg. Với quy định tiếp nhận và trả kết quả tại một đầu mối, cơ chế một cửa, một cửa liên thông đã tạo ra cách giải quyết công việc hiệu quả, tổ chức, cá nhân không phải cầm hồ sơ đi từ cơ quan này đến cơ quan khác,; TTHC được đơn giản hóa; thời gian, quy trình, chi phí giải quyết TTHC được công khai, từ đó giảm phiền hà, chi phí, thời gian, công sức của người dân.
Tổng kết việc thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông theo Quyết định số 93/2007/QĐ-TTg, Bộ Nội vụ nhận định: “Thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông là giải pháp có tính đột phá trong cải cách TTHC” [2]. Như vậy, cơ chế một cửa, một cửa liên thông là một trong những giải pháp được Thủ tướng Chính phủ triển khai thực hiện để cải tiến quy trình, rút ngắn thời gian giải quyết TTHC, góp phần điều chỉnh mối quan hệ giữa nhân dân và cán bộ, công chức nhà nước.