CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG PHÁP CHẾ CỦA CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1. Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh 1. Vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh Trong suốt chiều dài lịch sử hình thành và hoạt động của mình, đã có nhiều văn bản QPPL quy định về CQCM thuộc UBND cấp tỉnh nhằm kiện toàn và hoàn thiện mô hình cơ quan này. Việc xác định vị trí, chức năng của nó có ý nghĩa quan trọng trong quá trình thực hiện thẩm quyền của tổ chức này, tránh tình trạng lạm quyền, bỏ trống hoặc phân công, phân cấp không rõ ràng dẫn đến trùng lặp, chồng chéo khi thực hiện nhiệm vụ trong một số lĩnh vực được giao, làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương.
Do đó, hiện nay, hệ thống các văn bản QPPL của nước ta đã quy định tương đối đầy đủ về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013 và kế thừa các nội dung hợp lý của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 là đạo luật xương sống, là cơ sở pháp lý cho cơ cấu tổ chức và hoạt động của UBND các cấp và hệ thống các CQCM thuộc UBND các cấp. Để quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh, ngày 04/4/2014, Chính phủ đã ban hành Nghị định 24/2014/NĐ-CP Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi tắt là Nghị định 24); theo đó, Điều 3 Nghị định 24 thì CQCM thuộc UBND cấp tỉnh được quy định như sau: “Sở là cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh; thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương theo quy định của pháp luật và theo phân công hoặc ủy quyền của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh”. Từ quy định cụ thể này về CQCM 7 thuộc UBND cấp tỉnh thì ta có thể khái quát được về vị trí vai trò, chức năng và nhiệm vụ của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh; cụ thể như sau: - Theo chiều ngang, CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân công hoặc ủy quyền của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh góp phần bảo đảm sự quản lý thống nhất, thông suốt đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở.
Trong hoạt động của mình, CQCM thuộc UBND cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND Tỉnh; cụ thể là, UBND cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định về biên chế, quản lý đội ngũ cán bộ công chức, kinh phí, ngân sách hoạt động của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh; Chủ tịch UBND Tỉnh có thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật thủ trưởng, phó thủ trưởng (hay còn gọi là giám đốc sở, phó giám đốc sở) các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh sau khi đã tham khảo ý kiến với Sở Nội vụ - cũng là một CQCM thuộc UBND cấp tỉnh và có chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy, vị trí việc làm, biên chế công chức, cơ cấu ngạch công chức trong các cơ quan, tổ chức hành chính trên địa bàn tỉnh. Ở chiều ngược lại thì thủ trưởng các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm về hoạt động, công tác của cơ quan mình và có trách nhiệm báo cáo với UBND Tỉnh, Chủ tịch UBND Tỉnh về tổ chức, hoạt động của cơ quan mình; xin ý kiến về những vấn đề vượt quá thẩm quyền và báo cáo công tác trước HĐND và UBND khi có yêu cầu. Ngoài ra, để bảo đảm nguyên tắc quản lý theo ngành, quản lý theo chức năng và phối hợp quản lý liên ngành, nhằm tránh sự chồng chéo hoặc đùn đẩy trách nhiệm, pháp luật cũng quy định về nguyên tắc phối hợp giữa thủ trưởng CQCM với các CQCM khác và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp để thực hiện giải quyết phù hợp, kịp thời các vấn đề có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. - Theo chiều dọc, CQCM thuộc UBND cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra chuyên môn nghiệp vụ của các Bộ, ngành Trung ương hay còn gọi là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở Trung ương.
Thủ trưởng 8 CQCM chịu trách nhiệm báo cáo công tác của mình trước các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở Trung ương trong cùng lĩnh vực quản lý. Trong mối quan hệ theo chiều dọc này, pháp luật quy định thẩm quyền ban hành tiêu chuẩn chức danh giám đốc, phó giám đốc CQCM thuộc UBND cấp tỉnh theo ngành, lĩnh vực quản lý thuộc thẩm quyền của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; còn về thẩm quyền quy định các chức danh như trưởng, phó phòng, chánh văn phòng, phó chánh văn phòng, lãnh đạo các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc sở, Thủ trưởng, phó Thủ trưởng trong CQCM thuộc UBND cấp huyện theo cùng ngành, lĩnh vực quản lý thuộc thẩm quyền của thủ trưởng CQCM thuộc UBND cấp tỉnh. Nhận định về tính chất quan hệ hành chính của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh, ta thấy sự phụ thuộc theo chiều ngang của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh được pháp luật Việt Nam quy định tương đối đầy đủ, nó cho thấy sự phụ thuộc cơ bản của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh vào UBND cùng cấp, thể hiện trội hơn so với mối quan hệ theo chiều dọc. Sở dĩ như vậy là vì trên thực tế hiện nay mọi hoạt động của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh đều được tiến hành dưới sự điều hành, chỉ đạo, quản lý của UBND Tỉnh; do đó, CQCM thuộc UBND cấp tỉnh có vai trò giúp cho UBND cấp tỉnh có thể thực hiện tốt chức năng quản lý trên các lĩnh vực của đời sống xã hội tại địa phương.
Bên cạnh đó, những quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh cũng đã phần nào giải quyết tốt mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở địa phương với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở Trung ương, cũng như cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới với CQCM cấp trên, phù hợp nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo lãnh thổ ở nước ta. Do có vị trí là cơ quan “thuộc” UBND Tỉnh nên vai trò của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh thường có nhiệm vụ mang tính chất “hỗ trợ” cho UBND Tỉnh như “giúp”, “tham mưu” hay “tư vấn” cho UBND Tỉnh trong hoạt động quản lý hành chính. Các hoạt động “giúp”, “tham mưu” hay “tư vấn” của CQCM đối với UBND cấp tỉnh thường thể hiện qua chức năng tham mưu, tư vấn xây dựng, ban hành các văn bản QPPL, các quyết định hành chính, các chương trình hoặc biện 9 pháp quản lý nhà nước; tham mưu cho UBND cấp tỉnh xây dựng và triển khai thực hiện chương trình, kế hoạch ngắn hạn, trung hạn, dài hạn và hàng năm trên các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh; giúp cho UBND tỉnh quản lý một số hoạt động của các tổ chức, cá nhân trong phạm vi thẩm quyền của UBND tỉnh ở địa phương; hoặc thực hiện những nhiệm vụ khác khi được UBND tỉnh giao, phân cấp hay ủy quyền; cũng như thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương. Những đặc trưng về tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và chủ trương, định hướng của Đảng về chính quyền địa phương thì mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay được tổ chức thành các cấp chính quyền: cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Để tổ chức chính quyền địa phương ở các cấp, Khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định: “1. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này”, quy định trên là nhằm thể chế hóa Hiến pháp năm 2013 [25, Điều 114]. Luật cũng giao cho Chính phủ quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện [26, Khoản 4 Điều 9]. Ngày 04/4/2014, Chính phủ ban hành Nghị định 24 nhằm quy định cụ thể về cách thức tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh.
Nghị định 24 đã tiếp cận phương thức tổ chức các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh theo hướng “tinh gọn, hợp lý, hiệu lực, hiệu quả”, tổ chức sở “quản lý đa ngành, đa lĩnh vực”. Để có thể thực hiện theo hướng trên, Nghị định 24 đã thiết kế phương thức tổ chức các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh với tinh thần không nhất thiết phải đặt các tổ chức tương ứng ở cấp tỉnh với các Bộ, cơ quan ngang Bộ ở cấp Trung ương và việc tổ chức CQCM ở các vùng miền khác nhau thì khác nhau để đảm bảo phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương, 10 yêu cầu cải cách hành chính nhà nước và tránh sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các tổ chức thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ đặt tại địa phương. Cơ cấu tổ chức của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh hay còn gọi là Sở đã được Nghị định 24 quy định cụ thể [8, Điều 5]; theo đó, về cơ cấu tổ chức của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh gồm có: Văn phòng, Thanh tra, các phòng chuyên môn, nghiệp vụ, các chi cục và đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc.