CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIÊN QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước: Là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình. Mặt khác nó còn là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội.
Xét theo biểu hiện bên ngoài: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định hướng các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ – quỹ NSNN và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Những khoản thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là các quan hệ được xác định trước, được định lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Bởi vậy, trên phương diện kinh tế, có nhiều định nghĩa về NSNN khác nhau: -Dưới góc độ hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi tài chính hàng năm của Nhà nước do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội quyết định và giao cho chính phủ thực hiện. -Dưới góc độ về thực thể: NSNN bao gồm các nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định lượng.
Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Thu chi quỹ này có quan hệ ràng buộc nhau gọi là cân đối ngân sách, đây là một cân đối lớn trong nền kinh tế thị trường. -Trên phương diện pháp lí, NSNN qua các giai đoạn của Luật NSNN thì có định nghĩa khác nhau: +Theo Luật NSNN số 01/2002/QH11 thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa theo Điều 1 như sau: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi e 10 của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.” +Theo Luật NSNN số 83/2015/QH13 thông qua ngày 25/06/2015 định nghĩa theo Khoản 14, Điều 4 như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.” Tuy có nhiều quan niệm khác nhau về thuật ngữ NSNN nhưng bản chất NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo các nhu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế xã hội của mình. Phạm vi NSNN có hai nội dung cơ bản là Thu NSNN và Chi NSNN.
Chi NSNN: Là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. Kiểm soát chi ngân sách Nhà nước: Là quá trình các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước qui định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư: Theo Luật đầu tư được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2005, tại Điều 3 quy định: Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan. e 11 Đầu tư bao gồm đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp : Đầu tư trực tiếp là hình thức đầu tư do nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư và tham gia quản lý hoạt động đầu tư.
Đầu tư gián tiếp là hình thức đầu tư thông qua việc mua cổ phần, cổ phiếu, trái phiếu, các giấy tờ có giá khác, quỹ đầu tư chứng khoán và thông qua các định chế tài chính trung gian khác mà nhà đầu tư không trực tiếp tham gia quản lý hoạt động đầu tư. Vốn đầu tư XDCB là toàn bộ những chi phí để đạt được mục đích đầu tư bao gồm chi phí cho việc khảo sát thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán. Vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN là vốn của NSNN được cân đối trong dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm từ các nguồn thu trong nước, nước ngoài (bao gồm vay nước ngoài của Chính phủ và vốn viện trợ của nước ngoài cho Chính phủ, các cấp chính quyền và các cơ quan Nhà nước) để cấp phát và cho vay ưu đãi về đầu tư xây dựng cơ bản. Chi đầu tư xây dựng cơ bản Xây dựng cơ bản là hoạt động cụ thể tạo ra các tài sản cố định (khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt máy móc thiết bị) kết quả của các hoạt động XDCB là các tài sản cố định, với năng lực sản xuất phục vụ nhất định.
Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân là một bộ phận của đầu tư phát triển. Đây chính là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tài sản cố định trong nền kinh tế. Do vậy, đầu tư XDCB là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nền kinh tế nói chung và của các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng. Đầu tư XDCB là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau.
Đầu tư XDCB trong nền kinh tế quốc dân được thông qua nhiều hình thức xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hoá hay khôi e 12 phục tài sản cố định cho nền kinh tế. Tại giáo trình Ngân sách Nhà nước của trường Đại học Kinh doanh và công nghệ Hà Nội của tác giả Lê Văn Hưng và Lê Hùng Sơn, trang 152 định nghĩa: Chi đầu tư XDCB nguồn NSNN là các khoản chi để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn, các công trình của các doanh nghiệp nhà nước đầu tư theo kế hoạch được duyệt, các dự án quy hoạch vùng và lãnh thổ. Chi đầu tư XDCB tạo ra năng lực sản xuất mới, hình thành phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như giao thông, thuỷ lợi, điện, trường học, trạm y tế… Thông qua việc duy trì và phát triển hoạt động đầu tư xây dựng từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng tích luỹ cho nền kinh tế, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội. Điều này có thể được thực hiện theo hình thức đầu tư xây dựng mới hoặc theo hình thức đầu tư xây dựng mở rộng, cải tạo, nâng cấp, hiện đại hóa các tài sản cố định và năng lực sản xuất hiện có.
Theo cơ cấu công nghệ của vốn đầu tư thì chi đầu tư XDCB bao gồm chi xây lắp, chi thiết bị và chi khác. Chi đầu tư XDCB là điều kiện tiên quyết của sự phát triển và tăng cường khả năng công nghệ, trong khi công nghệ là trung tâm của công nghiệp hoá. Do vậy, để thực hiện thành công công nghiệp hoá hiện đại hoá ở Việt Nam chúng ta phải đề ra được một chiến lược đầu tư phát triển công nghệ nhanh và vững chắc. Chúng có tác động hai mặt đến sự ổn định kinh tế, do vậy, các nhà hoạch định chính sách vĩ mô cần điều hành sao cho hạn chế các tác động xấu, phát huy tác động tích cực, duy trì được sự ổn định của toàn bộ nền kinh tế.
Thực chất chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân. Kiểm soát chi đầu tư XDCB Kiểm soát chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN: Hoạt động kiểm soát chi ngân sách Nhà nước ở Việt Nam cũng như nhiều quốc gia trên thế giới luôn được xem là một công vụ đặc biệt quan trọng của Nhà nước trong quá trình quản lý công quỹ, giữ gìn kỷ luật tài chính Nhà nước và hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí công quỹ. Theo từ điển tiếng Việt, danh từ “kiểm soát” được dùng với ý nghĩa chỉ việc làm của một chủ thể có quyền lực tiến hành kiểm tra, xem xét, đánh giá và áp dụng các biện pháp xử lý (nếu cần) đối với hành vi của một hay nhiều chủ thể khác. Còn trong ngôn ngữ thông thường, danh từ kiểm soát lại thường được sử dụng để ám chỉ sự chi phối quyền lực của một chủ thể kinh tế này đối với một chủ thể kinh tế khác, hoặc với thị trường.
Đặc biệt, danh từ kiểm soát hay được dùng để chỉ sự chi phối, điều chỉnh của Nhà nước đối với các chủ thể pháp luật nhằm định hướng cho hành vi của các chủ thể này hoặc thực hiện phù hợp với lợi ích của Nhà nước. Theo cách tiếp cận này, kiểm soát chi NSNN có thể hiểu là việc các cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, soát xét và đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các khoản chi ngân sách Nhà nước do các chủ thể thực hiện, dựa trên sự đối chiếu với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn.