Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi đầu tư phát triển qua Kho bạc Nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Ngân sách Nhà nước Theo luật ngân sách của Nhà nước số 83/2015/QH13 ban hành ngày 25/6/2015 thì “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Ngân sách Nhà nước bao gồm các khoản thu: từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, các khoản do Nhà nước vay để bù đắp bội chi, được đưa vào cân đối ngân sách Nhà nước và bao gồm các khoản chi: chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động bộ máy Nhà nước, chi trả của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Chi ngân sách Nhà nước Quỹ NSNN là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của NSNN các cấp; Quỹ NSNN được quản lý tại KBNN. Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp nhằm trang trải cho chi phí bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. (Kho Bạc Nhà Nước, 2017) Theo tác giả, Chi của ngân sách Nhà nước là qúa trình phân phối, sử dụng quỹ ngân sách Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước.
Thực chất chi ngân sách Nhà nước chính là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho các nhiệm vụ của Nhà nước. Căn cứ theo yếu tố thời gian và phương thức kiểm soát chi ngân sách nhà nước có các loại sau (Bùi Tiến Hanh và Đặng Văn Du, 2010): * Chi thường xuyên LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 Các hoạt động sự nghiệp giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do các cơ quan Nhà nước quản lý; Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do các cơ quan Nhà nước quản lý; Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; Hoạt động của các cơ quan Nhà nước, Đảng cộng sản và các tổ chức chính trị - xã hội; Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; Phần chi thường xuyên thuộc các CTMT quốc gia, dự án Nhà nước; Hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội; Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội; Hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. * Chi đầu tư phát triển Chi đầu tư xây dựng cơ bản cho các dự án theo các lĩnh vực được quy định như: Quốc phòng; An ninh và trật tự, an toàn xã hội; Sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề; Sự nghiệp khoa học và công nghệ; Sự nghiệp y tế, dân số và gia đình; Sự nghiệp văn hóa thông tin; Sự nghiệp phát thanh, truyền hình, thông tấn; Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội bao gồm: Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn lao động Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; Chi bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi hỗ trợ thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật. Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ương và địa phương; đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật; Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật.
* Chi khác NSNN còn các khoản chi: Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do chính phủ vay; Chi viện trợ; Chi cho vay theo quy định của pháp luật; Chi bổ sung quỹ dự trữ LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 tài chính Nhà nước; Chi bổ sung ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; Chi trả gốc và lãi các khoản huy động đầu tư kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3 điều 8 của Luật NSNN; Chi chuyển nguồn ngân sách từ NS năm trước sang năm sau. Đầu tư phát triển Đầu tư phát triển là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực nhân lực và trí tuệ để xây dựng, sửa chữa và cấu trúc hạ tầng, mua sắm trang thiết bị, bồi dưỡng đào tạo nguồn nhân lực, thực hiện các chi phí thường xuyên nhằm duy trì tiềm lực hoạt đọng của các cơ sở đang tồn tại và tạo tiềm lực mới cho nền kinh tế xã hội, tạo việc làm, nâng cao đời sống của mọi người dân trong xã hội. Đầu tư phát triển bằng vốn của Nhà nước là việc sử dụng phần vốn ngân sách Nhà nước cho đầu tư phát triển, vốn vay nước ngoài của Chính phủ và vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA của nước ngoài cho Chính phủ và Chính quyền các cấp, vốn tín dụng đầu tư cho các ngân hàng quốc doanh và vốn đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước, dùng để đầu tư vào các khâu then chốt và cần thiết của nền kinh tế quốc dân, các dự án công, các ngành kinh tế mũi nhọn có vị trí quyết định đến dự hình thành và phát triển cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa - hiện đại hóa. Theo tác giả, đầu tư phát triển là một phương thức của đầu tư trực tiếp.
Hoạt động đầu tư này nhằm duy trì và tạo ra năng lực mới trong sản xuất kinh doanh dịch vụ và sinh hoạt đời sống của xã hội. Đây là hình thức đầu tư trực tiếp tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, đơn vị sản xuất và cung ứng dịch vụ. Hình thức đầu tư này đóng vai trò rất quan trọng đối với tăng trưởng và phát triển của nền kinh tế tại mỗi quốc gia. Trong các hình thức đầu tư trên thì đầu tư phát triển là tiền đề, là cơ sở cho các hoạt động đầu tư khác.
Các hình thức đầu tư gián tiếp, dịch chuyển không thể tồn tại và vận động nếu không có đầu tư phát triển. Chi NSNN cho đầu tư phát triển Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước, gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 Theo Nghị định số 163/2016/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước 2015 (Chính phủ, 2016). Chi đầu tư phát triển bao gồm: - Đầu tư xây dựng cơ bản cho các chương trình, dự án của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương theo các lĩnh vực được quy định tại khoản 3 Điều 3.
- Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do nhà nước đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ương; đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật; - Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật. Theo tác giả, Chi đầu tư phát triển của Ngân sách trong cơ cấu cân đối thu chi, cần được bố trí để đầu tư cho đối tượng thuộc các chương trình công trình kết cấu hạ tầng, các công trình kết cấu then chốt có tác động thay đổi cơ cấu kinh tế của cả nước và từng vùng, vốn đầu tư ban đầu cho các DNNN, các khoản chi phát triển khác nhằm phục vụ lợi ích của quốc gia. Kiểm soát chi đầu tư phát triển qua Kho bạc Nhà nước * Khái niệm kiểm soát chi NSNN qua KBNN: Kiểm soát chi NSNN là việc các cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát và đánh giá tính hợp pháp, hợp lệ của các khoản chi NSNN do các chủ thể thực hiện dựa trên sự đối chiếu với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn. * Mục tiêu kiểm soát chi NSNN qua KBNN: thực hiện tốt công tác kiểm soát chi NSNN nhằm đạt tới mục tiêu thực hành tiết kiệm, tập trung nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia.
Góp phần quan trọng nâng cao sử dụng kinh phí ngân sách đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả. Góp phần tích cực trong việc khắc phục những hạn chế tồn tại và hoàn thiện cơ chế quản lý, kiểm soát chi NSNN; Góp phần tích cực phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi sai trái, nâng cao ý thức trách nhiệm sử dụng có hiệu quả kinh phí ngân sách của đối tượng sử dụng ngân sách. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 Góp phần quan trọng trong việc thẩm định, kiểm tra đánh giá kết quả khối lượng công việc hoàn thành so với kinh phí ngân sách cấp phát ra. Các cơ quan quản lý, quy trình và nguyên tắc kiểm soát chi đầu tư phát triển qua Kho bạc Nhà nước 1.
Các cơ quan kiểm soát chi đầu tư phát triển qua Kho bạc Nhà nước Hình 1.1: Cơ quan quản lý và việc thanh toán, kiểm soát chi NSNN qua KBNN (Nguồn: Chính phủ, 2003) Theo quy định tại điều 52 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP. Trách nhiệm của các cơ quan và cá nhân trong việc kiểm soát chi NSNN như sau: Cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước, Đơn vị sử dụng ngân sách. Kho bạc nhà nước.