Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Những vấn đề cơ bản về công chức, công chức cấp xã; đánh giá công chức cấp xã 1. Khái niệm công chức, công chức cấp xã 1. Quan niệm về công chức Công chức là khái niệm đƣợc sử dụng phổ biến trong các nền công vụ trên thế giới, dùng để chỉ những ngƣời thừa hành quyền lực nhà nƣớc để quản lý xã hội.
Tuy nhiên, do đặc điểm lịch sử, văn hóa, thể chế chính trị, hệ thống pháp luật, cách thức tổ chức bộ máy chính quyền mỗi quốc gia, mà quan niệm về công chức có phần khác nhau. Một số quốc gia chỉ giới hạn công chức là những ngƣời làm việc trong các cơ quan QLNN. Có những quốc gia coi công chức là những ngƣời làm việc trong bộ máy nhà nƣớc, bao gồm cả các cơ quan QLNN, đơn vị sự nghiệp hay các lực lƣợng vũ trang. Có một số quốc gia, công chức bao gồm những ngƣời trực tiếp tham gia các hoạt động QLNN và cả những ngƣời làm việc trong các cơ quan có tính chất công cộng.
Ở Pháp, công chức là những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nƣớc tổ chức ở trung ƣơng cũng nhƣ các địa phƣơng. Ở Trung Quốc, khái niệm công chức đƣợc hiểu là những ngƣời công tác trong cơ quan hành chính các cấp (trừ nhân viên phục vụ); bao gồm công chức lãnh đạo và công chức nghiệp vụ. Ở Nhật Bản, công chức đƣợc phân thành hai loại chính: Công chức nhà nƣớc gồm những ngƣời đƣợc làm việc trong bộ máy của Chính phủ trung ƣơng, ngành tƣ pháp, quốc hội, trƣờng công và bệnh viện công lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh đƣợc lĩnh lƣơng của ngân sách nhà nƣớc; 12 Công chức địa phƣơng là những ngƣời làm việc và lĩnh lƣơng từ nguồn tài chính địa phƣơng. Ở Việt Nam, khái niệm công chức lần đầu tiên đƣợc nêu ra trong Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nƣớc Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Quy chế công chức.
Cùng với sự phát triển của đất nƣớc nói chung và nền hành chính nói riêng, khái niệm công chức đã dần đƣợc quy định cụ thể và chi tiết hơn. Năm 2008, Quốc hội đã thông qua Luật Cán bộ, công chức số 22/2008/QH12. Đây là bƣớc tiến mới, mang tính đột phá về cải cách chế độ công vụ, công chức, thuật ngữ “công chức” đƣợc định nghĩa nhƣ sau: “Công chức là công dân Việt Nam, đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị – xã hội, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lƣơng đƣợc bảo đảm từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [27, Khoản 2, Điều 4]. Ngày 25/01/2010 Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2010/NĐ-CP quy định những ngƣời là công chức, tại Điều 2 của Nghị định: “Công chức là công dân Việt Nam, đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc hoặc đƣợc bảo đảm từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị quy định tại Nghị định này".
Quan niệm về chính quyền cấp xã và công chức cấp xã - Chính quyền cấp xã Theo Hiến pháp 2013, các đơn vị hành chính Việt Nam đƣợc phân định nhƣ sau: Nƣớc chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ƣơng chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tƣơng đƣơng; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phƣờng và xã; quận chia thành phƣờng. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập [26]. Nhƣ vậy, trong hệ thống chính quyền 4 cấp, chính quyền cấp xã đƣợc thiết lập nhằm thực hiện quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng; thay mặt nhân dân, căn cứ vào nguyện vọng của nhân dân quyết định và tổ chức thực hiện những vấn đề có liên quan đến phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội,… là cấp thấp nhất, gần dân nhất; trực tiếp quan hệ với dân và là cầu nối giữa Đảng, Nhà nƣớc với nhân dân, là nền móng của bộ máy hành chính Nhà nƣớc. Theo Luật Tổ chức Chính quyền địa phƣơng năm 2016, chính quyền địa phƣơng gồm hai loại: chính quyền địa phƣơng nông thôn và chính quyền địa phƣơng đô thị.
Với việc phân chia loại hình đơn vị hành chính cơ sở nhƣ trên thì xã là bộ máy QLNN cơ sở, đƣợc tổ chức ở khu vực nông thôn. - Khái niệm, cơ cấu và chức danh, tiêu chuẩn công chức cấp xã Khái niệm công chức cấp xã: Tại Điều 4, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã đƣa ra khái niệm chung: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam đƣợc tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc” [27, Khoản 3, Điều 4]. Cơ cấu và các chức danh CCCX: Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ quy định về chức danh, số lƣợng, một số chế độ, 14 chính sách đối với công chức ở xã, phƣờng, thị trấn và những ngƣời hoạt động không chuyên trách ở cấp xã. CCCX hiện nay bao gồm các chức danh sau đây: + Trƣởng Công an; + Chỉ huy trƣởng Quân sự; + Văn phòng – Thống kê; + Địa chính – Xây dựng – Đô thị và Môi trƣờng (đối với phƣờng, thị trấn) hoặc Địa chính – Nông nghiệp – Xây dựng và Môi trƣờng (đối với xã); + Tài chính – Kế toán; + Tƣ pháp – Hộ tịch; + Văn hóa – Xã hội.
Tiêu chuẩn chung của CCCX: Nắm vững quan điểm, chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nƣớc; có năng lực tổ chức vận động nhân dân ở địa phƣơng; có trình độ văn hóa và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm; có đủ năng lực và sức khỏe để hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao; am hiểu và tôn trọng phong tục, tập quán của cộng đồng dân cƣ trên địa bàn công tác. Từ những phân tích trên, chúng ta có thể quan niệm: Công chức cấp xã, là công dân Việt Nam đƣợc tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND xã – phƣờng – thị trấn, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc, đƣợc xác định cụ thể về số lƣợng, tên gọi, chức năng hoạt động gắn với từng vị trí việc làm đã đƣợc pháp luật quy định nhằm thực hiện nhiệm vụ của bộ máy chính quyền cấp xã. Đặc điểm của CCCX (so với các cấp trên – huyện, tỉnh) Việc so sánh và xác định những đặc điểm riêng của CCCX có ý nghĩa quan trọng đối với công tác đánh giá công chức chính quyền các cấp. Bên 15 cạnh những điểm chung của công chức, xuất phát từ vị trí, vai trò, đặc trƣng của loại hình chính quyền cơ sở nên CCCX cũng có những đặc điểm riêng: + Với đặc thù loại hình chính quyền cơ sở cấp xã là cấp thi hành, hoạt động công vụ của CCCX khá đa dạng, phức tạp; bên cạnh việc thực hiện công tác chuyên môn, đội ngũ CCCX còn kiêm thêm rất nhiều công việc khác.
Họ phải trực tiếp tiếp xúc với nhiều đối tƣợng, giải quyết mọi công việc trên nhiều lĩnh vực từ kinh tế, chính trị cho đến văn hóa, xã hội, đất đai, hộ tịch, tƣ pháp,., đảm bảo an ninh, chính trị, trật tự – an toàn xã hội, thực hiện các chính sách của Nhà nƣớc, các mục tiêu phát triển ở địa phƣơng. Trách nhiệm của công chức xã cũng rất nặng nề và quan trọng. Tuy vậy, so với công chức cấp huyện, cấp tỉnh thì tính chuyên nghiệp, mức độ chuyên môn hóa của CCCX thấp hơn. + Một bộ phận không nhỏ CCCX xét dƣới góc độ nào đó, so với yêu cầu, còn thiếu sự đồng bộ; không ít công chức chƣa đƣợc đào tạo cơ bản về chuyên môn, nghiệp vụ.
CCCX mặc dù đã đƣợc bố trí theo chức danh cụ thể trong các tổ chức của hệ thống chính trị cơ sở nhƣng phần lớn đều kiêm nhiệm thêm nhiều nhiệm vụ khác. Do vậy, năng lực của một bộ phận công chức cơ sở hiện nay còn bộc lộ không ít hạn chế, bất cập. + CCCX là những ngƣời trực tiếp làm việc với dân, góp phần đƣa đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nƣớc vào thực tiễn. Đồng thời, họ là những ngƣời tham mƣu cho cơ quan chức năng để các cơ quan này ban hành các chính sách phù hợp với thực tế phát triển xã hội.
Mặt khác, CCCX phần lớn đều là ngƣời địa phƣơng. Bên cạnh việc am hiểu phong tục tập quán, truyền thống văn hóa và có nhiều thuận lợi hơn trong việc nắm bắt tâm tƣ nguyện vọng của đại đa số nhân dân thì CCCX ít nhiều bị chi phối bởi các mối quan hệ trong hoạt động thi hành công vụ. Xu hƣớng cục bộ bản địa là điều khó có thể tránh khỏi. 16 Những đặc điểm trên càng khẳng định tầm quan trọng của việc xây dựng đội ngũ CCCX.
Công tác đánh giá công chức cấp xã cần phải chú ý những đặc điểm nêu trên trong quá trình triển khai – thực hiện các yêu cầu, tiêu chí cũng nhƣ phƣơng thức đánh giá để có thể phát huy tốt vai trò của đội ngũ công chức góp phần xây dựng đội ngũ CCCX cũng nhƣ việc tổ chức thực hiện các mục tiêu phát triển của địa phƣơng và toàn xã hội. Những vấn đề chung về đánh giá công chức cấp xã 1. Khái niệm về đánh giá Đánh giá là thuật ngữ đƣợc sử dụng trong rất nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Tùy theo góc độ tiếp cận của ngƣời nghiên cứu, đã có nhiều cách hiểu và cách diễn đạt khác nhau về thuật ngữ “đánh giá”: Thông thƣờng, “ Đánh giá” đƣợc hiểu là: Nhận định giá trị.