Chương 1 KHÁI QUÁT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC VÀ CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm, cấu thành, bản chất pháp lý, ý nghĩa của chế định TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN 1. Một số khái niệm cơ bản Khái niệm trách nhiệm: Dưới góc độ ngôn ngữ học, theo Đại từ điển tiếng Việt, trách nhiệm là “điều phải làm, phải gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình”. Khái niệm này rất gần nghĩa với “nghĩa vụ” là “bổn phận phải làm đối với xã hội hoặc với người khác”.
Dưới phương diện đạo đức xã hội, trách nhiệm là sự ràng buộc cá nhân, tổ chức phải thực hiện những nghĩa vụ nghiêng về bổn phận mang tính luận lý, đạo đức [19, Tr. Dưới góc độ pháp lý, trách nhiệm pháp lý của cá nhân, tổ chức phát sinh trên cơ sở pháp luật và được đảm bảo thực hiện bằng pháp luật. Khái niệm thiệt hại: Dưới góc độ ngôn ngữ học, theo Đại từ điển tiếng Việt, thiệt hại được hiểu là “mất mát, hư hỏng nặng nề về người và của” [49, Tr 1571]. Dưới góc độ khoa học pháp lý, theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội thì thiệt hại là “tổn thất về tính mạng, sức khỏe, danh dự, uy tín, tài sản của cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ” [42, Tr.
Dưới góc độ luật thực định, từ cách tiếp cận khái niệm “trách nhiệm bồi thường thiệt hại” trong quan hệ pháp luật về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, theo Điều 310 7 BLDS 1995 thì “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất và trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tinh thần”. Tiếp theo đó Điều 305 BLDS 2005 khẳng định “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất, trách nhiệm bồi thường bù đắp tổn thất về tinh thần”. Như vậy, về mặt khoa học và luật thực định thì quan điệm phổ biến hiện nay về thiệt hại là thiệt hại bao gồm: Thiệt hại về vật chất và thiệt hại do tổn thất về tinh thần [1, Tr. Trong đó, thiệt hại về vật chất là: tài sản bị mất, hủy hoại, bị hư hỏng, chi phí phải bỏ ra để khắc phục, ngăn chặn thiệt hại, lợi ích gắn liền với việc sử dụng, khai thác tài sản cùng với hoa lợi, lợi tức; thiệt hại về tinh thần bao gồm: tổn thất về danh dự, uy tín, nhân phẩm.
Như vậy, thiệt hại có thể hiểu là những tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần, nghiên cứu dưới góc độ pháp lý, thiệt hại này do những hành vi cụ thể gây ra. Khái niệm bồi thường: Dưới góc độ pháp lý, theo Đại từ điển tiếng Việt, bồi thường được hiểu là “đền bù những tổn thất đã gây ra” [49, tr. Về mặt pháp lý, bồi thường là một dạng cụ thể của nghĩa vụ dân sự phát sinh do hành vi trái pháp luật hoặc trái thỏa thuận gây ra; là cách bù đắp, đền bù tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại. Vậy bồi thường có thể hiểu là việc đền bù những tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần nhằm khắc phục những hậu quả do hành vi gây thiệt hại gây ra.
Tóm lại, mọi người trong xã hội đều phải tôn trọng pháp luật, tôn trọng những quy tắc chung của xã hội, không được xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác. Khi một người vi phạm một nghĩa vụ pháp lý, gây tổn hại cho người khác thì chính người đó phải chịu bất lợi do hành vi của mình gây ra. Sự gánh chịu hậu quả bất lợi chính là việc bồi thường thiệt hại. Như vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại là một loại trách nhiệm dân sự mà theo đó một người phải đền bù những tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần nhằm khắc phục những hậu qua do hành vi gây thiệt hại gây ra.
Khái niệm TNBTTHCNN: Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước do nhân dân thành lập ra và bộ máy nhà nước sau đó sẽ thực hiện quyền lực nhà nước thông qua sự ủy thác trực tiếp hoặc gián tiếp của nhân dân. Nhà nước dân chủ phải là một nhà nước có trách nhiệm đối với người dân của mình, và do đó, nếu Nhà nước gây thiệt 8 hại cho người dân thì phải bồi thường, ít nhất là bù đắp những tổn thất mà họ phải gánh chịu. Chế định TNBTTHCNN là một yêu cầu cơ bản của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền. Trong điều kiện Nhà nước pháp quyền, pháp luật luôn giữ một vị trí tối thượng và được mọi chủ thể tôn trọng, trong đó Nhà nước và công dân bình đẳng trên nhiều phương diện.
Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực công, thực hiện hoạt động quản lý xã hội bằng pháp luật, có quyền yêu cầu công dân phải có trách nhiệm và thực hiện các nghĩa vụ nhằm duy trì sự phát triển ổn định trong xã hội nói chung và duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước nói riêng. Ngược lại, Nhà nước cũng phải thực hiện các nghĩa vụ của mình đối với công dân, bảo đảm và tạo điều kiện để công dân thực hiện các quyền cũng như hưởng các lợi ích hợp pháp của mình. Nhà nước, mặc dù là chủ thể đặc biệt, tuy nhiên, cũng giống với mọi chủ thể khác, khi tham gia vào quan hệ pháp luật đều phải tuân thủ pháp luật, tôn trọng và không làm tổn hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường. Thiệt hại ở đây bao gồm cả thiệt hại về vật chất và tinh thần.
Để thực hiện các chức năng của mình thì Nhà nước không thể tự bản thân thực hiện quyền lực mà quyền lực phải được thực hiện thông qua “cánh tay nối dài” của mình là đội ngũ cán bộ, công chức, và ngược lại, khi cán bộ, công chức thi hành công vụ thì họ cũng phải nhân danh Nhà nước để thực hiện quyền lực được Nhà nước giao phó. Vì vậy, khi cán bộ, công chức nhân danh Nhà nước thực hiện quyền lực công mà gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm bồi thường đối với các thiệt hại đó. Từ những phân tích trên và khái niệm về trách nhiệm bồi thường thiệt hại, có thể đưa ra khái niệm về TNBTTHCNN như sau: TNBTTHCNN là trách nhiệm pháp lý mà theo đó, Nhà nước phải bồi thường những thiệt hại về vật chất và bù đắp tổn hại về tinh thần khi người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật làm gây thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân trong quá trình thực thi quyền lực công. Như vậy, có thể thấy TNBTTHCNN mang đặc trưng sau: Về chủ thể, trong quan hệ pháp luật về TNBTTHCNN bao gồm bên gây thiệt hại là Nhà nước và bên bị thiệt hại là các cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ.
9 Trong đó, một bên chủ thể có trách nhiệm bồi thường luôn luôn là Nhà nước; cơ quan nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường không nhân danh mình mà nhân danh Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Mặc dù, công chức là người gây thiệt hại, tuy nhiên hành vi thi hành công vụ của công chức được coi là hành vi của Nhà nước, các quyết định của công chức khi thi hành công vụ là quyết định của Nhà nước. Do đó, trong trường hợp người thi hành công vụ có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân hoặc tổ chức thì Nhà nước phải có trách nhiệm về những thiệt hại đó và cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý người thi hành công vụ thay mặt Nhà nước thực hiện việc bồi thường các thiệt hại đã gây ra. Về khách thể, trong các quan hệ pháp luật, khách thể là “lợi ích vật chất hoặc tinh thần mà các chủ thể pháp luật mong muốn đạt được khi tham gia các quan hệ pháp luật” [47, tr.
Trong quan hệ pháp luật dân sự, khách thể là đối tượng mà các chủ thể quan tâm, hướng tới, nhằm đạt được hoặc tác động vào khi tham gia quan hệ pháp luật dân sự. Đối với quan hệ pháp luật về TNBTTHCNN thì khách thể chính là những quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và lợi ích của Nhà nước. Khi thực thi quyền lực công mà Nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì ngoài những thiệt hại hữu hình có thể cân, đo, đong, đếm hoặc có cơ sở làm căn cứ để xem xét bồi thường bao gồm quyền và lợi ích của các cá nhân, tổ chức bị xâm phạm còn có thể dẫn đến nhiều thiệt hại vô hình không thể đo, đếm được, đó chính là sự giảm sút lòng tin của người dân đối với Nhà nước cũng như những hoạt động của bộ máy nhà nước, gây bất ổn về kinh tế, chính trị, phá vỡ các nguyên tắc và mục tiêu được Nhà nước đặt ra. Bản chất pháp lý, ý nghĩa của chế định TNBTTHCNN - TNBTTHCNN là trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng Việc xác định tính chất của quan hệ bồi thường nhà nước chịu ảnh hưởng của các chính sách pháp lý.
Tuy nhiên, xuất phát từ tính tất yếu của việc xác định TNBTTHCNN, vì vậy, Nhà nước cũng như các chủ thể thông thường, phải bồi thường khi gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức. Do đó, quan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự. Cũng có ý kiến cho rằng quan hệ pháp luật này vừa có tính dân sự, vừa có tính hành chính vì một bên chủ thể trong quan hệ pháp luật luôn là Nhà nước. 10 Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật có thể mang một trong hai tư cách: tư cách như một chủ thể thông thường và tư cách của chủ thể của quyền lực công.
Nếu lấy tiêu chí có thực hiện hay không chức năng chính của Nhà nước thì có thể chia hoạt động của Nhà nước thành: hoạt động trực tiếp hoặc nhằm thực hiện các chức năng chính của Nhà nước; hoạt động kinh tế (thông qua hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các doanh nghiệp Nhà nước); hoạt động dịch vụ công; các hoạt động dân sự thuần túy khác (như hoạt động mua sắm trang thiết bị, xây dựng cơ sở vật chất phục vụ việc thực hiện chức năng chính của Nhà nước). Trong những loại hoạt động trên thì chỉ có nhóm hoạt động thứ nhất, trong đó công chức mới nhân danh quyền lực công khi thực hiện.
