Tổng quan nghiên cứu

Huyện Bình Liêu là một huyện miền núi biên giới nằm ở phía Đông Bắc tỉnh Quảng Ninh với diện tích tự nhiên đạt 471,4 km2, gồm 8 đơn vị hành chính cấp xã (1 thị trấn và 7 xã, trong đó có 6 xã biên giới) cùng 104 thôn, bản, khu phố. Địa bàn huyện có hơn 90% dân số là đồng bào dân tộc thiểu số như Tày, Dao, Sán Chỉ và Hoa. Trước năm 2011, nguồn nhân lực tại địa phương đối mặt với nhiều rào cản nghiêm trọng khi tỷ lệ lao động nông thôn chưa qua đào tạo chiếm trên 80%, trình độ sản xuất mang nặng tính tự cung tự cấp, thiếu kỹ năng tổ chức kinh doanh và phụ thuộc hoàn toàn vào mùa vụ nông nghiệp truyền thống.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là sự bất cập giữa chất lượng tay nghề của lực lượng lao động nông thôn với yêu cầu chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa và thương mại dịch vụ khu vực cửa khẩu. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa khung lý luận về tổ chức thực thi chính sách công ở cấp huyện, đánh giá khách quan thực trạng triển khai chính sách đào tạo nghề giai đoạn 2011 - 2015 theo Quyết định số 1956/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và Quyết định số 24/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh, từ đó xác định nguyên nhân của các điểm nghẽn và xây dựng hệ thống giải pháp đồng bộ đến năm 2020. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào 8 xã, thị trấn của huyện Bình Liêu, sử dụng dữ liệu thực tiễn giai đoạn 2011 - 2015 và đề xuất định hướng ứng dụng cho giai đoạn 2016 - 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa chiến lược sâu sắc khi tỷ lệ thanh niên nông thôn học nghề tại huyện tăng từ 64% lên 78%, tạo xung lực quyết định để giảm nghèo bền vững và nâng cao thu nhập cho cư dân biên giới.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng hệ thống lý thuyết thực thi chính sách công (Public Policy Implementation) và lý thuyết vốn nhân lực (Human Capital Theory) làm nền tảng phân tích. Chu trình thực thi chính sách được tiếp cận theo mô hình quản lý hiện đại với 3 giai đoạn tuần hoàn: giai đoạn chuẩn bị triển khai (xây dựng bộ máy, lập kế hoạch, ban hành văn bản pháp quy), giai đoạn chỉ đạo thực hiện (truyền thông, vận hành ngân sách, phối hợp liên ngành, giải quyết xung đột), và giai đoạn kiểm soát (thu thập thông tin phản hồi, thanh tra, giám sát, đánh giá hiệu lực).

Bốn khái niệm then chốt được chuẩn hóa trong nghiên cứu gồm: Lao động nông thôn (người trong độ tuổi lao động từ 16 đến 55 tuổi đối với nữ và 16 đến 60 tuổi đối với nam cư trú tại khu vực nông thôn), Đào tạo nghề cho lao động nông thôn (quá trình trang bị kiến thức, rèn luyện kỹ năng thực hành và tác phong công nghiệp), Chính sách đào tạo nghề (tổng thể các quan điểm, mục tiêu và công cụ của Nhà nước nhằm thúc đẩy dạy nghề nông thôn), và Thực thi chính sách của chính quyền cấp huyện (quá trình tổ chức đưa các quyết định chính sách vào đời sống thông qua bộ máy điều hành địa phương). Khung lý thuyết này bám sát quy chuẩn phân định trách nhiệm quản lý nhà nước theo Thông tư liên tịch số 112/2010/TTLT-BTC-BLĐTBXH và Quyết định số 1956/QĐ-TTg với mục tiêu hỗ trợ 100% kinh phí dạy nghề ngắn hạn cho đối tượng người có công, hộ nghèo và đồng bào thiểu số.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu sơ cấp và thứ cấp chất lượng cao nhằm bảo đảm độ tin cậy khoa học. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ 9 báo cáo tổng hợp, kế hoạch hàng năm và sơ kết giai đoạn 2010 - 2014, 2011 - 2015 của Ủy ban nhân dân huyện Bình Liêu, Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, cùng các cơ sở dữ liệu thống kê kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ninh.

Cỡ mẫu khảo sát thực địa được xác định là 180 mẫu, bao gồm 150 hộ gia đình lao động nông thôn và 30 cán bộ quản lý cấp xã, giáo viên dạy nghề. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu ngẫu nhiên được triển khai tại 3 xã đại diện đặc thù gồm Đồng Văn (vùng cao biên giới), Hoành Mô (vùng kinh tế cửa khẩu) và Húc Động (vùng sản xuất nông lâm nghiệp truyền thống). Lý do lựa chọn phương pháp phân tích tổng hợp, trừu tượng hóa khoa học và phương pháp so sánh đối chứng là nhằm bóc tách chính xác các yếu tố tác động nội tại của bộ máy điều hành huyện, phân tích mối tương quan giữa kinh phí giải ngân với chất lượng đầu ra của học viên, đồng thời đánh giá được sự biến động của tỷ lệ lao động có việc làm theo từng năm trong suốt tiến trình nghiên cứu từ năm 2011 đến năm 2015.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng thực thi chính sách đào tạo nghề cho lao động nông thôn tại huyện Bình Liêu giai đoạn 2011 - 2015 đã chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

  • Quy mô và tỷ lệ lao động nông thôn tham gia đào tạo nghề tăng trưởng tích cực qua từng năm: Tỷ lệ lao động thanh niên đăng ký và hoàn thành các chương trình dạy nghề tăng mạnh từ 64% năm 2011 lên 78% năm 2015. Huyện đã tổ chức hàng chục lớp dạy nghề ngắn hạn với sự tham gia của hàng nghìn học viên tại các thôn bản.
  • Hiệu quả chuyển đổi sinh kế và tạo việc làm tại chỗ có bước tiến rõ rệt: Trên 72% học viên sau khi hoàn thành khóa đào tạo nghề đã tự tạo được việc làm hoặc duy trì nghề cũ với năng suất cao hơn. Các mô hình đào tạo mũi nhọn như kỹ thuật thâm canh cây Dong riềng, chăn nuôi thú y, sửa chữa cơ khí xe máy và xây dựng dân dụng đã giúp nâng mức thu nhập của người lao động sau học nghề lên từ 1,5 đến 2,2 lần so với thời điểm trước đào tạo.
  • Cơ cấu biên chế và năng lực của cơ sở dạy nghề còn thiếu hụt nghiêm trọng: Trung tâm Dạy nghề huyện chưa được bố trí đủ biên chế giáo viên cơ hữu theo định mức của Thông tư số 29/2010/TT-BLĐTBXH, tỷ lệ giáo viên cơ hữu đạt dưới 30% so với nhu cầu thực tế, phần lớn dựa vào giáo viên kiêm nhiệm và hợp đồng thời vụ.
  • Mối liên kết giữa đào tạo nghề với thị trường tiêu thụ và doanh nghiệp còn lỏng lẻo: Dưới 20% tổng số lớp đào tạo nghề có sự tham gia đặt hàng hoặc ký cam kết bao tiêu sản phẩm từ các doanh nghiệp, hợp tác xã trên địa bàn.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các thành tựu là sự vào cuộc của Ban chỉ đạo Đề án 1956 huyện Bình Liêu, sự đồng thuận của người dân tại các xã Đồng Tâm, Hoành Mô, và việc lồng ghép hiệu quả 25 nhóm nghề nông nghiệp theo Quyết định số 961/2014/QĐ-UBND tỉnh Quảng Ninh. Ngược lại, hạn chế bắt nguồn từ tâm lý tự ti, rào cản ngôn ngữ, địa bàn rộng với 104 thôn bản chia cắt phức tạp, và nguồn ngân sách đầu tư trang thiết bị thực hành còn thiếu đồng bộ.

So sánh với các công trình nghiên cứu trước đây như nghiên cứu của Lê Thanh Hải (2013) tại tỉnh Lai Châu và Hoàng Nguyễn Hưng (2013) tại tỉnh Hưng Yên, kết quả tại Bình Liêu khẳng định tính quy luật về sự thiếu hụt giáo viên cơ hữu tại các huyện miền núi. Tuy nhiên, Bình Liêu có điểm khác biệt mang tính đột phá là khả năng gắn kết dạy nghề với chuỗi giá trị chế biến nông sản đặc sản (miến dong) và dịch vụ kinh tế biên mậu Cửa khẩu Hoành Mô. Trong các báo cáo định kỳ, toàn bộ dữ liệu này có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột kép so sánh chỉ tiêu tuyển sinh và tỷ lệ có việc làm giai đoạn 2011 - 2015, kết hợp bảng ma trận phân bổ ngân sách 5 năm để cấp ủy, chính quyền dễ dàng theo dõi, chỉ đạo.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác thực thi chính sách đào tạo nghề cho lao động nông thôn huyện Bình Liêu giai đoạn đến năm 2020, hệ thống 5 giải pháp trọng tâm được xác định như sau:

  • Kiện toàn bộ máy quản lý và chuẩn hóa đội ngũ giáo viên dạy nghề: Ủy ban nhân dân huyện Bình Liêu chủ trì phối hợp Phòng Nội vụ và Sở Lao động - Thương binh và Xã hội bổ sung đủ 100% định mức biên chế cho Trung tâm Dạy nghề và Giáo dục thường xuyên huyện theo Thông tư số 29/2010/TT-BLĐTBXH trong giai đoạn 2016 - 2018, đồng thời tập huấn nâng cao nghiệp vụ sư phạm cho 100% cán bộ làm công tác dạy nghề cấp xã.
  • Đổi mới nội dung chương trình và giáo trình đào tạo sát thực tế: Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn hoàn thành việc biên soạn, chỉnh lý 100% chương trình sơ cấp nghề và dạy nghề thường xuyên thích ứng với điều kiện thổ nhưỡng địa phương, tập trung ưu tiên 25 ngành nghề mũi nhọn đã được quy định đến trước năm 2018.
  • Thiết lập chuỗi liên kết chặt chẽ giữa cơ sở dạy nghề và doanh nghiệp: Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo ký kết thỏa thuận hợp tác đào tạo và bao tiêu đầu ra với ít nhất 15 doanh nghiệp, hợp tác xã và trang trại nông nghiệp trên địa bàn, phấn đấu đạt tỷ lệ trên 85% học viên có việc làm ổn định ngay sau khi tốt nghiệp giai đoạn 2016 - 2020.
  • Lồng ghép và tối ưu hóa các nguồn vốn ngân sách: Phòng Tài chính - Kế hoạch và Chi nhánh Ngân hàng Chính sách Xã hội huyện triển khai cơ chế kết hợp vốn của Đề án 1956 với nguồn lực Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng Nông thôn mới theo Quyết định số 491/QĐ-TTg, bảo đảm 100% lao động sau đào tạo có nhu cầu mở rộng sản xuất đều được vay vốn ưu đãi kịp thời.
  • Tăng cường công tác thanh tra, giám sát và xử lý phản hồi chính sách: Thường trực Hội đồng nhân dân huyện và Ban chỉ đạo cấp huyện tổ chức kiểm tra giám sát định kỳ 6 tháng một lần đối với 100% các lớp đào tạo nghề tại 8 xã, thị trấn nhằm kịp thời tháo gỡ vướng mắc phát sinh từ cơ sở.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên quản lý nhà nước tại các huyện miền núi, biên giới: Nghiên cứu cung cấp khung quy trình chuẩn 3 giai đoạn về tổ chức thực thi chính sách công, giúp ứng dụng trực tiếp vào việc xây dựng kế hoạch đào tạo nghề và phân bổ ngân sách tại địa phương.
  • Học viên cao học, giảng viên và nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý kinh tế và Chính sách công: Luận văn là tài liệu tham khảo giàu giá trị học thuật về phương pháp nghiên cứu định tính kết hợp định lượng, cách xây dựng thang đo chỉ số đánh giá hiệu lực chính sách xã hội ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
  • Ban giám đốc và giáo viên các Trung tâm Giáo dục nghề nghiệp - Giáo dục thường xuyên cấp huyện: Tiếp cận bài học thực tiễn trong việc khảo sát nhu cầu học viên, phương thức biên soạn tài liệu giảng dạy gắn với thực hành sản xuất nông nghiệp hàng hóa.
  • Đại diện các doanh nghiệp, hợp tác xã và tổ chức phát triển nông thôn: Nắm bắt cơ chế phối hợp đào tạo theo đơn đặt hàng, khai thác tối đa các chính sách ưu đãi của Nhà nước để tuyển dụng và sử dụng hiệu quả lực lượng lao động nông thôn đã qua đào tạo.

Câu hỏi thường gặp

  • Cơ chế thực thi chính sách đào tạo nghề cấp huyện bao gồm những giai đoạn chính nào? Quá trình thực thi chính sách tại cấp huyện gồm 3 giai đoạn liên hoàn: Chuẩn bị triển khai (xây dựng bộ máy, lập kế hoạch), Chỉ đạo triển khai (tuyên truyền, cấp phát ngân sách, phối hợp ban ngành), và Kiểm soát việc thực hiện (thanh tra, giám sát, đánh giá phản hồi). Thực tế tại Bình Liêu cho thấy việc vận hành nhịp nhàng cả 3 giai đoạn là yếu tố quyết định hiệu quả của chính sách.

  • Mô hình đào tạo nghề nào đem lại hiệu quả kinh tế cao nhất tại huyện Bình Liêu? Các mô hình dạy nghề gắn với thế mạnh bản địa đem lại kết quả vượt trội, tiêu biểu là kỹ thuật trồng chế biến cây Dong riềng, kỹ thuật chăn nuôi thú y gia súc và nghề sửa chữa xe máy. Khoảng 72% học viên tham gia các mô hình này đã nâng cao năng suất canh tác, tăng thu nhập từ 1,5 đến 2,2 lần so với trước khi học.

  • Rào cản lớn nhất trong công tác dạy nghề cho đồng bào dân tộc thiểu số tại địa phương là gì? Rào cản lớn nhất nằm ở trình độ học vấn không đồng đều, rào cản ngôn ngữ và nếp sống sản xuất tự nhiên phân tán trên 104 thôn bản. Thêm vào đó, biên chế giáo viên cơ hữu tại Trung tâm Dạy nghề huyện đạt dưới 30% định mức, khiến việc duy trì các lớp học thường xuyên gặp nhiều trở ngại.

  • Học viên tham gia chương trình đào tạo nghề theo Đề án 1956 được nhận những hỗ trợ gì? Theo Quyết định số 1956/QĐ-TTg và Quyết định số 24/QĐ-UBND tỉnh Quảng Ninh, người thuộc diện hộ nghèo, dân tộc thiểu số và đối tượng chính sách được miễn 100% học phí học nghề ngắn hạn, được hỗ trợ tiền ăn, chi phí đi lại và được ưu tiên tiếp cận các gói vay vốn ưu đãi từ Ngân hàng Chính sách Xã hội.

  • Làm thế nào để gắn kết công tác đào tạo nghề với chương trình xây dựng nông thôn mới? Cần lồng ghép chỉ tiêu dạy nghề vào tiêu chí nâng cao thu nhập và chuyển dịch cơ cấu lao động theo Quyết định số 491/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Việc kết hợp nguồn vốn của Đề án 1956 với nguồn vốn nông thôn mới giúp xây dựng các chuỗi liên kết sản xuất hàng hóa bền vững tại địa phương.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ khung lý luận khoa học về quá trình tổ chức thực thi chính sách đào tạo nghề cho lao động nông thôn của chính quyền cấp huyện tại vùng đặc thù miền núi biên giới.
  • Phản ánh trung thực và toàn diện bức tranh thực tiễn tại huyện Bình Liêu giai đoạn 2011 - 2015, nổi bật với sự gia tăng tỷ lệ thanh niên nông thôn học nghề từ 64% lên 78% và tỷ lệ có việc làm sau đào tạo đạt trên 72%.
  • Chỉ rõ những nút thắt căn bản về cơ chế biên chế giáo viên cơ hữu, sự dàn trải của nguồn lực ngân sách và mức độ liên kết còn hạn chế với các doanh nghiệp trên địa bàn 8 xã, thị trấn.
  • Đề xuất hệ thống 5 nhóm giải pháp đồng bộ, khả thi kèm lộ trình phân công cụ thể cho từng cơ quan, phòng ban chuyên môn của huyện Bình Liêu đến năm 2020.
  • Đóng góp cơ sở khoa học và thực tiễn vững chắc giúp các nhà hoạch định chính sách, chính quyền địa phương và các nhà nghiên cứu tham khảo, ứng dụng vào việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực nông thôn hiện nay.