Tổng quan nghiên cứu

Quản lý thu ngân sách xã, phường là mắt xích cốt lõi trong hệ thống tài chính công, trực tiếp bảo đảm nguồn lực vật chất cho hoạt động của bộ máy chính quyền cơ sở. Tại thành phố Bắc Ninh – trung tâm hành chính, kinh tế của tỉnh với 19 đơn vị hành chính gồm 9 xã và 10 phường, dân số năm 2015 đạt 183.016 người cùng tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt 13,3%/năm – công tác tài chính địa phương luôn giữ vai trò đặc biệt quan trọng. Tuy nhiên, trong giai đoạn 2013 - 2015, việc quản lý thu ngân sách xã, phường trên địa bàn bộc lộ nhiều điểm nghẽn: công tác lập dự toán chưa sát thực tế, tình trạng nợ đọng thuế kéo dài và nguồn thu phí, lệ phí bị thất thoát nghiêm trọng.

Nghiên cứu được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng công tác quản lý thu ngân sách xã, phường tại thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2013 - 2015, từ đó chỉ rõ các yếu tố ảnh hưởng và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý cho giai đoạn 2016 - 2020. Phạm vi nghiên cứu bao quát không gian 19 xã, phường trực thuộc thành phố Bắc Ninh trong chu kỳ ổn định ngân sách 3 năm (2013, 2014 và 2015) theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002. Ý nghĩa của luận văn thể hiện ở việc cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện kỷ luật tài khóa, hướng đến mục tiêu thu ngân sách hàng năm vượt 10% dự toán tỉnh giao, giảm dần sự phụ thuộc vào trợ cấp cấp trên và củng cố niềm tin của nhân dân vào bộ máy hành chính cơ sở.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng Lý thuyết phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization Theory) và Lý thuyết tuân thủ thuế (Tax Compliance Theory) làm nền tảng phân tích. Thu ngân sách xã là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể xã hội phát sinh trong quá trình phân phối nhằm tạo lập quỹ tiền tệ phục vụ nhiệm vụ chính trị - kinh tế - xã hội hàng năm của chính quyền cấp cơ sở. Hoạt động quản lý thu ngân sách cấp xã được tiếp cận toàn diện theo chu trình ba giai đoạn: lập dự toán, tổ chức chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách.

Cơ cấu nguồn thu cấp xã được phân định rõ thành ba nhóm:

  • Nhóm nguồn thu hưởng 100%: Gồm các khoản đóng góp tự nguyện, phí chợ, lệ phí hộ tịch, tiền phạt vi phạm hành chính và kết dư ngân sách năm trước.
  • Nhóm nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết: Bao gồm thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế môn bài hộ kinh doanh bậc 4 đến bậc 6, thuế thu nhập cá nhân, tiền sử dụng đất (tỷ lệ trích điều tiết sau đầu tư hạ tầng gồm 20% cho ngân sách xã, 80% cho ngân sách thành phố) và thuế ngoài quốc doanh.
  • Nhóm nguồn thu bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên khi nguồn thu tại chỗ chưa bảo đảm nhiệm vụ chi.

Về thể chế, quy trình công khai dự toán và quyết toán đòi hỏi phải niêm yết tối thiểu 90 ngày tại trụ sở ủy ban nhân dân hoặc thông báo định kỳ trên hệ thống truyền thanh xã trong thời hạn 60 ngày kể từ khi hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng mẫu khảo sát toàn bộ 19 xã, phường trên địa bàn thành phố Bắc Ninh, đồng thời đi sâu phân tích hồ sơ điển hình tại các đơn vị trọng điểm kinh tế như phường Kinh Bắc, Suối Hoa, Tiên An, Đáp Cầu và xã Phong Khê. Phương pháp chọn mẫu mục đích kết hợp khảo sát toàn diện dữ liệu thứ cấp từ Phòng Tài chính - Kế hoạch và Chi cục Thuế thành phố Bắc Ninh trong giai đoạn 2013 - 2015.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, so sánh số tuyệt đối - tương đối và phân tích chuỗi thời gian nhằm đánh giá chuẩn xác mức độ hoàn thành chỉ tiêu, phản ánh trực quan độ lệch giữa dự toán và thực hiện. Đồng thời, phương pháp phỏng vấn sâu cán bộ quản lý tài chính, kế toán xã và điều tra bảng hỏi đối với các hộ kinh doanh giúp bóc tách các nguyên nhân cốt lõi dẫn đến tình trạng thất thu và chây ì nghĩa vụ tài chính tại cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, khâu lập dự toán thu ngân sách xã thiếu căn cứ khoa học, dẫn đến số thực hiện chênh lệch rất lớn so với dự toán. Năm 2013, tổng thu thực tế toàn thành phố đạt 150,15% dự toán. Điển hình tại phường Kinh Bắc, tỷ lệ thực hiện thu ngân sách năm 2013 đạt 599,79%, năm 2014 tăng lên 713,58% và năm 2015 vẫn ở mức rất cao là 421,18% so với dự toán giao.

Thứ hai, cơ cấu thu chưa thực sự bền vững và phụ thuộc lớn vào nguồn thu từ đất. Năm 2013, trong tổng thu ngân sách 101.367 triệu đồng, nguồn thu từ đất chiếm 9,09%. Nguồn thu này biến động mạnh theo thị trường bất động sản và có xu hướng suy giảm khi quỹ đất nông nghiệp thu hẹp. Trong khi đó, các khoản phí và lệ phí xã được hưởng 100% lại bị thất thoát nặng nề: năm 2014 chỉ đạt 60,81% dự toán, năm 2015 đạt 67,78% dự toán (chiếm tỷ trọng bình quân khiêm tốn 1,74% tổng thu ngân sách xã, phường). Tại xã Phong Khê, số thu phí và lệ phí giảm từ 75,272 triệu đồng năm 2013 xuống 26,635 triệu đồng năm 2015, chỉ đạt 11% kế hoạch.

Thứ ba, nợ đọng thuế ngoài quốc doanh ở mức báo động. Tính đến năm 2015, nợ thuế tập trung cao tại phường Suối Hoa với 1.870 triệu đồng, phường Tiên An với 1.655 triệu đồng, phường Kinh Bắc với 1.290 triệu đồng và phường Đáp Cầu với 695 triệu đồng. Tình trạng hộ kinh doanh bỏ trốn, thay đổi địa điểm hoặc giấu doanh thu diễn ra phức tạp.

Thứ tư, công tác thanh tra và tuyên truyền được tăng cường về số lượng nhưng hiệu quả thực tế chưa cao. Số cuộc thanh kiểm tra tăng từ 9 cuộc năm 2013 lên 23 cuộc năm 2015 (trong đó kiểm tra ủy ban nhân dân xã, phường tăng từ 5 lên 11 cuộc). Hoạt động phát thanh tuyên truyền tăng từ 75 buổi năm 2013 lên 118 buổi năm 2015, song ý thức tự giác của các cơ sở sản xuất kinh doanh vẫn còn nhiều hạn chế.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của tình trạng dự toán thiếu chuẩn xác bắt nguồn từ việc chính quyền cấp xã chủ yếu dựa vào số kiểm tra áp đặt từ trên xuống mà không tiến hành điều tra thực tế doanh thu của các hộ kinh doanh. Bên cạnh đó, thời gian lập dự toán bị chậm trễ theo quy định tại Quyết định số 65/2004/QĐ-UB của Ủy ban nhân dân tỉnh (văn bản hướng dẫn dự toán năm 2014 bị chậm đến ngày 27/08/2013, năm 2015 gửi ngày 30/07/2014 thay vì trước ngày 20/06).

Các dữ liệu nghiên cứu phản ánh sự tương đồng với nhiều nghiên cứu tài chính công tại các đô thị đang công nghiệp hóa nhanh: nguồn thu tăng trưởng nóng nhưng ẩn chứa rủi ro thâm hụt khi thị trường bất động sản đóng băng. Trên thực tế, dữ liệu này có thể được mô hình hóa hiệu quả qua biểu đồ cột chồng minh họa cơ cấu sắc thuế và biểu đồ đường biểu diễn tỷ lệ hoàn thành dự toán của 19 xã, phường giai đoạn 2013 - 2015, làm nổi bật khoảng cách giữa kế hoạch tài khóa và năng lực chấp hành thực tế.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Chuẩn hóa công tác lập dự toán thu ngân sách nhà nước: Phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố phải ban hành văn bản hướng dẫn trước ngày 20/06 hàng năm; áp dụng phương pháp điều tra thống kê doanh số thực tế của 100% hộ kinh doanh cá thể, phấn đấu kéo giảm độ lệch giữa thực hiện và dự toán xuống dưới 15% vào năm 2020.
  2. Triển khai các biện pháp quyết liệt chống thất thu và xử lý nợ đọng thuế: Chi cục Thuế thành phố phối hợp với công an và ủy ban nhân dân các phường tiến hành phân loại nợ thuế, công khai danh tính doanh nghiệp chây ì trên hệ thống truyền thanh xã định kỳ vào ngày 20 hàng tháng; áp dụng chế tài cưỡng chế tài khoản, giảm tỷ lệ nợ đọng thuế khó đòi xuống dưới 5% tổng thu ngân sách trong giai đoạn 2016 - 2020.
  3. Chấn chỉnh công tác quản lý thu phí, lệ phí và xóa bỏ thu chi sai nguyên tắc: Ủy ban nhân dân 19 xã, phường phải chấm dứt hoàn toàn việc lập quỹ riêng tại các chợ dân sinh loại 3 và điểm trông giữ xe; bắt buộc áp dụng 100% biên lai chuẩn do Bộ Tài chính phát hành, nâng tỷ lệ hoàn thành dự toán thu phí, lệ phí đạt trên 95% từ năm 2017.
  4. Nâng cấp hạ tầng công nghệ thông tin và chuẩn hóa đội ngũ cán bộ: Sở Tài chính và Ủy ban nhân dân thành phố cần hoàn thiện hệ thống mạng liên thông giữa Thuế - Kho bạc - Xã, nâng tỷ lệ kê khai thuế điện tử lên trên 90% vào năm 2020; tổ chức tối thiểu 2 khóa đào tạo chuyên sâu mỗi năm nhằm chuẩn hóa năng lực nghiệp vụ cho 100% cán bộ kế toán xã.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thuế cấp huyện: Nắm vững phương pháp khắc phục hiện tượng lập dự toán hình thức, kiểm soát thất thu thuế ngoài quốc doanh và quản lý dữ liệu đối tượng nộp thuế trên địa bàn đô thị.
  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân cấp xã, phường: Tiếp cận giải pháp tổ chức thu các khoản phí, lệ phí đúng quy định pháp luật, xóa bỏ tình trạng thu sai chế độ và thực hiện nghiêm túc quy trình công khai tài chính tại cơ sở.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Tài chính công, Quản lý kinh tế: Sử dụng làm tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp đánh giá thực trạng thu ngân sách cấp cơ sở trong giai đoạn chuyển dịch cơ cấu kinh tế.
  • Cán bộ thanh tra, kiểm tra tài chính nhà nước: Nhận diện các điểm nghẽn rủi ro trong quản lý nguồn thu từ đất đai, cấp phát biên lai và tình trạng nợ đọng thuế tại các đơn vị hành chính cấp cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao số thu ngân sách thực tế tại một số phường như Kinh Bắc lại vượt dự toán đến hơn 400% - 700%? Nguyên nhân chủ yếu do công tác lập dự toán của phường mang tính đối phó, chỉ dựa vào số kiểm tra giao từ cấp trên mà không khảo sát thực tế phát sinh. Ngoài ra, nguồn thu đột biến từ thuế chuyển quyền sử dụng đất và đấu giá đất trên địa bàn trong giai đoạn 2013 - 2015 chưa được tính toán chuẩn xác trong dự toán đầu năm.

Nguồn thu từ đất đai đóng vai trò như thế nào trong cơ cấu ngân sách xã tại thành phố Bắc Ninh? Nguồn thu từ đất chiếm từ 9% đến 10% tổng thu ngân sách xã, phường (năm 2013 đạt 9,09% trong tổng thu 101.367 triệu đồng). Đây là nguồn lực bổ sung quan trọng cho đầu tư xây dựng hạ tầng nhưng không ổn định, phụ thuộc lớn vào quy hoạch đô thị và thị trường bất động sản.

Những nguyên nhân chính nào dẫn đến tình trạng thất thu thuế ngoài quốc doanh tại địa phương? Thất thu bắt nguồn từ việc quản lý sót hộ kinh doanh cá thể, các cơ sở không mở sổ sách kế toán chuẩn, sử dụng hóa đơn bất hợp pháp và trốn doanh thu. Việc định mức thuế khoán chủ yếu dựa vào cảm tính của cán bộ thuế, dẫn đến mức thuế ấn định thấp hơn nhiều so với quy mô kinh doanh thực tế.

Công tác quản lý thu phí, lệ phí tại các xã, phường gặp phải những hạn chế cụ thể nào? Nguồn thu phí, lệ phí chỉ chiếm bình quân 1,74% tổng thu ngân sách và liên tục hụt dự toán (năm 2014 đạt 60,81%, năm 2015 đạt 67,78%). Tồn tại lớn nhất là tình trạng ban quản lý chợ tự thu tự chi, sử dụng biên lai sai quy định và xuất hiện các khoản thu tùy tiện ngoài danh mục quy định của Nhà nước.

Mục tiêu tài khóa then chốt của thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2016 - 2020 đặt ra những chỉ tiêu gì? Thành phố đặt mục tiêu tăng trưởng kinh tế hàng năm từ 14,5% đến 15%, tổng thu ngân sách nhà nước vượt 10% dự toán tỉnh giao hàng năm, dịch chuyển cơ cấu thương mại - dịch vụ chiếm 49,9%, công nghiệp - xây dựng 46,9% và giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống còn 1,9%.

Kết luận

  • Luận văn phân tích toàn diện bức tranh quản lý thu ngân sách tại 19 xã, phường trên địa bàn thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2013 - 2015.
  • Chỉ rõ thực trạng lập dự toán thiếu chính xác, số thu thực hiện vượt dự toán từ 150% đến hơn 700% tại một số địa bàn trọng điểm.
  • Bóc tách các hạn chế nghiêm trọng về nợ đọng thuế, thất thu phí chợ và sự lệ thuộc lớn vào nguồn thu đất đai ngắn hạn.
  • Xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp có tính hành động cao về dự toán, thanh tra thuế, chuẩn hóa biên lai và tin học hóa quản lý.
  • Định hướng lộ trình triển khai giai đoạn 2016 - 2020 nhằm bảo đảm mục tiêu thu ngân sách tăng trưởng trên 10% hàng năm.

Đóng góp lớn nhất của công trình là cung cấp khung giải pháp thực tiễn, giúp chính quyền cơ sở chuyển đổi phương thức quản lý tài chính từ thụ động sang chủ động nuôi dưỡng nguồn thu bền vững. Các nhà quản lý và nhà nghiên cứu quan tâm có thể khai thác toàn văn luận văn để áp dụng vào thực tiễn quản trị tài chính công địa phương.