CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ HOẠT ĐỘNG CÔNG 1. TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC CÔNG 1. Định nghĩa và mục tiêu của kiểm soát nội bộ. Kiểm soát nội bộ (KSNB) là một công cụ hiệu quả trong quản trị doanh nghiệp.
KSNB và hiệu quả hoạt động đã được nhiều nhà nghiên cứu trên thế giới thực hiện. Tuy nhiên, việc nghiên cứu về mối liên hệ giữa KSNB và hiệu quả hoạt động ở Việt Nam thì vẫn còn nhiều hạn chế. Bằng việc sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, bài viết đề cập đến các nội dung cơ bản của KSNB theo COSO 2013 đồng thời xác định mối quan hệ giữa KSNB và hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Từ đó, đề xuất một số khuyến nghị nhằm tăng cường hiệu quả KSNB để đạt mục tiêu hoạt động mà doanh nghiệp đã đề ra.
Trong mọi hoạt động của đơn vị, tổ chức thì chức năng kiểm tra, kiểm soát, giám sát đóng vai trò rất quan trọng đối với Nhà quản lý. Vì vậy các Nhà lãnh đạo luôn tìm ra những cách thức để có thể kiểm soát đơn vị của mình ngày càng hữu hiệu hơn. KSNB được thiết lập nhằm giúp đơn vị đạt được mục tiêu đã đề ra cũng như tuân thủ các tiêu chí hoạt động của đơn vị trong khi giảm thiểu những yếu tố xảy ra bất ngờ gây tác động xấu đến hoạt động của đơn vị, tổ chức. KSNB giúp đơn vị, tổ chức có thể ứng phó kịp thời với những thay đổi trong nền kinh tế, môi trường cạnh tranh cũng như nhìn thấy được những nhu cầu, xu hướng mà các đơn vị, tổ chức muốn hướng đến trong tương lai đối với sự phát triển chung của các đơn vị, tổ chức.
Theo chuẩn mực kiểm toán Việt Nam số 315 “Xác định và đánh giá rủi 7 ro có sai sót trọng yếu thông qua hiểu biết về đơn vị được kiểm toán và môi trường của đơn vị” có đề cập đến khái niệm kiểm soát nội bộ như sau: Luật Kế toán 2015 cho rằng, “Kiểm soát nội bộ là việc thiết lập và tổ chức thực hiện trong nội bộ đơn vị kế toán các cơ chế, chính sách, quy trình, quy định nội bộ phù hợp với quy định của pháp luật nhằm bảo đảm phòng ngừa, phát hiện, xử lý kịp thời rủi ro và đạt được yêu cầu đề ra”. Kiểm soát nội bộ là quy trình do Ban quản trị, Ban Giám đốc và các cá nhân khác trong đơn vị thiết kế, thực hiện và duy trì để tạo ra sự đảm bảo hợp lý về khả năng đạt được mục tiêu của đơn vị trong việc đảm bảo độ tin cậy của báo cáo tài chính, đảm bảo hiệu quả, hiệu suất hoạt động, tuân thủ pháp luật và các quy định có liên quan. Dưới góc độ của Nhà lãnh đạo, Nhà hoạch định chính sách qua quá trình nhận thức tìm hiểu và nghiên cứu kiểm soát nội bộ đã dẫn đến hình thành nhiều định nghĩa khác nhau nhưng tương đồng với nhau về mặt ý nghĩa. Tuy nhiên, định nghĩa được chấp nhận rộng rãi là định nghĩa COSO.
COSO được thành lập nhằm nghiên cứu về kiểm soát nội bộ và đưa ra các bộ phận cấu thành để giúp các đơn vị có thể xây dựng một hệ thống kiểm soát nội bộ hữu hiệu. Hội đồng các tổ chức tài trợ ủy ban treadway (COSO) xây dựng mô hình đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ được thừa nhận và áp dụng rộng rãi trên thế giới như những chuẩn mực của chất lượng KSNB. Theo mô hình này, KSNB được định nghĩa là: quy trình do hội đồng quản trị, ban điều hành và các cá nhân thực thi được xây dựng nhằm đưa ra sự đảm bảo ở mức độ hợp lý với mục đích là đạt được những nội dung; 8 - Tính hiệu quả và hiệu năng của quá trình hoạt động; - Mức độ tin cậy của các báo cáo tài chính; - Tính tuân thủ các quy định và luật pháp hiện hành. * Theo khái niệm trên KSNB được hiểu như sau: KSNB là một quá trình chứ không phải là một sự kiện hay là một tình huống mà là một chuỗi các hoạt động hiện diện ở mọi bộ phận trong đơn vị và được kết hợp với nhau thành một thể thống nhất.
KSNB tỏ ra hữu hiệu nhất khi nó được xây dựng như một phần cơ bản nhất trong đơn vị chứ không phải là một hoạt động bổ sung cho các hoạt động của đơn vị hoặc là một gánh nặng bị áp đặt bởi các cơ quan quản lý hay thủ tục hành chính. Quá trình kiểm soát là một phương tiện giúp cho các đơn vị đạt được mục tiêu của mình. KSNB cung cấp một sự đảm bảo hợp lý chứ không phải đảm bảo tuyệt đối là các mục tiêu sẽ đạt được. Vì khi vận hành hệ thống kiểm soát, những yếu kém có thể xảy ra do các sai lầm của con người… Nên dẫn đến không đạt được các mục tiêu.
KSNB có thể ngăn chặn và phát hiện những sai phạm nhưng không thể đảm bảo là chúng không bao giờ xảy ra.Hơn nữa, một nguyên tắc cơ bản trong việc đưa ra quyết định quản lý là chi phí cho quá trình kiểm soát không thể vượt quá lợi ích được mong đợi từ quá trình kiểm soát đó. Do đó, tuy Người quản lý có thể nhận thức được đầy đủ về các rủi ro, tuy nhiên nếu chi phí cho quá trình kiểm soát quá cao thì họ vẫn không áp dụng các thủ tục kiểm soát rủi ro. KSNB không chỉ đơn thuần là những chính sách thủ tục mà phải bao gồm cả con người trong Hội đồng quản trị, Ban giám đốc, nhân viên. Chính con người thiết lập các mục tiêu, thiết lập cơ chế kiểm soát ở mọi nơi và vận hành chúng.
Ngược lại, kiểm soát nội bộ cũng tác động đến hành vi của con người. Mọi cá nhân có một khả năng, suy nghĩ ưu tiên khác nhau khi làm việc và họ luôn hiểu rõ nhiệm vụ cũng như trao đổi và hành động một cách nhất 9 quán. KSNB sẽ tạo ra ý kiến ở mỗi cá nhân và hướng các hoạt động của họ đến mục tiêu chung của đơn vị.1: Khái quát khái niệm KSNB theo quan điểm của COSO * Các mục tiêu của KSNB Mỗi đơn vị cần có các mục tiêu kiểm soát cần đạt được để từ đó xác định các chiến lược cần thực hiện. Đó có thể là mục tiêu chung cho toàn đơn vị hay mục tiêu cụ thể cho từng hoạt động, từng bộ phận trong đơn vị.
Có thể chia các mục tiêu kiểm soát đơn vị cần thiết lập thành ba nhóm: - Nhóm mục tiêu về hoạt động: nhấn mạnh đến sự hữu hiệu và hiệu quả của việc sử dụng các nguồn lực. - Nhóm mục tiêu về báo cáo tài chính: nhấn mạnh đến tính trung thực và đáng tin cậy của báo cáo tài chính mà tổ chức cung cấp. - Nhóm mục tiêu về sự tuân thủ: nhấn mạnh đến việc tuân thủ pháp luật và các quyđịnh. Một hệ thống kiểm soát nội bộ hữu hiệu có thể cung cấp sự đảm bảo hợp lý đạt được các mục tiêu nêu trên.
Kết quả đạt được phụ thuộc vào môi trường kiểm soát, cách thức đánh giá rủi ro, các hoạt động kiểm soát của đơn vị, hệ thống thông tin và truyền thông, vấn đề giám sát. 10 Như vậy, các mục tiêu của hệ thống kiểm soát nội bộ rất rộng chúng bao trùm lên mọi hoạt động và có ý nghĩa quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của đơn vị. Kiểm soát nội bộ khu vực công theo INTOSAI Các nghiên cứu về KSNB sau đó được phát triển mạnh, chuyên sâu vào các loại tổ chức hoặc các loại hình hoạt động khác nhau. Trong khu vực công, KSNB cũng rất được quan tâm.
Hướng dẫn về KSNB của Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) đã được ban hành năm 1992 và cập nhật năm 2001, đưa ra các quan điểm và hướng dẫn về KSNB trong các đơn vị thuộc khu vực công. Tại Hoa Kỳ, Chuẩn mực về KSNB trong chính quyền liên bang được Cơ quan Kiểm toán Nhà nước (GAO) ban hành năm 1999. Nhìn chung, các chuẩn mực về KSNB trong khu vực công hiện nay đặt trên nền tảng của Báo cáo COSO 1992 với những điểm chính sau: * Xác định KSNB là một bộ phận/quy trình không thể thiếu trong đơn vị, tổ chức nhằm đạt được các mục tiêu về: - Hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động, bao gồm cả việc bảo vệ các nguồn lực không bị thất thoát, hư hỏng hoặc sử dụng sai mục đích; - Báo cáo tài chính đáng tin cậy; - Tuân thủ luật pháp và các quy định. * Xác định các chuẩn mực về KSNB trong năm yếu tố: - Môi trường kiểm soát, bao gồm việc tạo lập một cơ cấu và kỷ cương trong toàn bộ hoạt động của đơn vị.
- Đánh giá rủi ro, liên quan đến việc nhận biết, phân tích và lựa chọn những giải pháp đối phó với các sự kiện bất lợi cho đơn vị trong việc thực hiện các mục tiêu. - Các hoạt động kiểm soát bao gồm các phương thức cần thiết để kiểm soát như xét duyệt, phân quyền, kiểm tra, phân tích rà soát… Trong từng hoạt 11 động cụ thể của đơn vị. - Thông tin và truyền thông liên quan đến việc tạo lập một hệ thống thông tin và truyền đạt thông tin hữu hiệu trong toàn tổ chức, phục vụ cho việc thực hiện tất cả các mục tiêu kiểm soát nội bộ. Trong điều kiện tin học hóa, hệ thống thông tin còn bao gồm cả việc nhận thức, phát triển và duy trì hệ thống phù hợp với đơn vị.
- Giám sát bao gồm các hoạt động kiểm tra và đánh giá thường xuyên và định kỳ nhằm không ngừng cải thiện kiểm soát nội bộ, kể cả việc hình thành và duy trì công tác kiểm toán nội bộ. So sánh với Báo cáo COSO 1992, các chuẩn mực KSNB trong khu vực công tập trung hơn vào các chức năng và đặc điểm của đơn vị Nhà nước và các quy định có tính quy chuẩn hơn là chỉ hướng dẫn. Trong khu vực công tại Việt Nam hiện nay, khái niệm kiểm soát nội bộ còn rất mới mẻ. Các nhà quản lý trong khu vực công thường dựa trên các quy định của pháp luật, kinh nghiệm cá nhân để hành xử hơn là một cái nhìn tổng quát và có hệ thống về công tác kiểm soát.
Ngoài ra, việc thiếu một kỹ năng phân tích từ mục tiêu, rủi ro đến các hoạt động kiểm soát sẽ dẫn đến tổn hao nguồn lực vào những thủ tục kiểm soát không cần thiết trong khi lại bỏ sót những rủi ro quan trọng.