Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống Kho bạc Nhà nước chính thức thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành từ ngày 01/01/2016 theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 và Nghị định 07/2012/NĐ-CP, trực tiếp quản lý và kiểm soát dòng ngân sách nhà nước với quy mô hàng triệu tỷ đồng mỗi năm. Đây là công cụ quản lý kinh tế sắc bén nhằm bảo đảm an toàn quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính công.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm xuất phát từ thực tiễn hoạt động thanh tra chuyên ngành tại Kho bạc Nhà nước còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn sau những năm đầu triển khai. Cụ thể, chất lượng xây dựng kế hoạch thanh tra chưa đồng đều, mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan thanh tra tài chính còn chồng chéo, năng lực công chức thanh tra chưa đồng bộ và khâu đôn đốc thực hiện kết luận sau thanh tra chưa đạt hiệu lực tối ưu 100%.

Mục tiêu cụ thể của luận văn bao gồm: hệ thống hóa lý luận về chất lượng thanh tra chuyên ngành kinh tế, phân tích toàn diện thực trạng hoạt động thanh tra chuyên ngành tại hệ thống Kho bạc Nhà nước giai đoạn 2016-2019, chỉ ra những nguyên nhân cốt lõi của hạn chế, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng thanh tra chuyên ngành cho giai đoạn 2020-2025 và định hướng tầm nhìn đến năm 2030.

Phạm vi nghiên cứu bao trùm hệ thống Kho bạc Nhà nước trên phạm vi toàn quốc, bao gồm cơ quan Kho bạc Nhà nước trung ương và các Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong khoảng thời gian từ năm 2016 đến năm 2019. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc giảm thiểu thất thoát vốn ngân sách nhà nước ước tính từ 15% đến 25%, nâng tỷ lệ thu hồi tiền vi phạm nộp vào ngân sách đạt trên 90%, đồng thời thiết lập kỷ cương tài chính vững chắc trong toàn bộ hệ thống đơn vị sử dụng ngân sách.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng Lý thuyết quản trị công hiện đại và Lý thuyết quản lý chất lượng theo cách tiếp cận tính phù hợp với mục đích của Joseph Juran. Trong quản trị nhà nước, chất lượng thanh tra không phải là khái niệm trừu tượng mà được đo lường bằng mức độ hoàn thành các mục tiêu định trước, bao gồm phát hiện kịp thời các sơ hở cơ chế, xử lý nghiêm minh sai phạm và phòng ngừa rủi ro thất thoát ngân sách. Bên cạnh đó, khung kiểm soát nội bộ theo chuẩn mực quốc tế cũng được áp dụng để phân tích các khâu kiểm soát rủi ro chi ngân sách.

Mô hình nghiên cứu được xây dựng dựa trên chu trình quản lý thanh tra 4 giai đoạn khép kín: (1) Xây dựng kế hoạch thanh tra chuyên ngành; (2) Tổ chức tiến hành thanh tra tại hiện trường; (3) Ban hành kết luận thanh tra; (4) Xử lý và theo dõi đôn đốc thực hiện kết luận sau thanh tra.

Các khái niệm chính được làm rõ trong nghiên cứu gồm:

  • Thanh tra nhà nước: Hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý việc thực hiện chính sách, pháp luật của các chủ thể theo trình tự pháp lý.
  • Thanh tra chuyên ngành: Hoạt động thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định chuyên môn, quy tắc quản lý của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực.
  • Thanh tra chuyên ngành Kho bạc Nhà nước: Hoạt động thanh tra do Kho bạc Nhà nước và Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh thực hiện đối với các đơn vị, tổ chức, cá nhân sử dụng ngân sách nhà nước.
  • Chất lượng thanh tra chuyên ngành Kho bạc Nhà nước: Mức độ đáp ứng mục tiêu quản lý quỹ ngân sách, tính chính xác của kết luận thanh tra, hiệu quả thu hồi tài chính và tác động lan tỏa nâng cao kỷ luật tài khóa.

Khung pháp lý nền tảng của nghiên cứu gắn liền với 3 văn bản trọng yếu: Luật Thanh tra năm 2010, Nghị định 07/2012/NĐ-CP và Quyết định 2456/QĐ-BTC của Bộ trưởng Bộ Tài chính.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp thu thập từ báo cáo nghiệp vụ của Vụ Thanh tra - Kiểm tra Kho bạc Nhà nước trong 4 năm giai đoạn 2016-2019, số liệu thống kê của Bộ Tài chính và Thanh tra Chính phủ. Nguồn dữ liệu sơ cấp được tổng hợp thông qua các biên bản kiểm tra, hồ sơ kết luận thanh tra thực tế và ý kiến chuyên gia đầu ngành.

Cỡ mẫu nghiên cứu thực nghiệm bao gồm 120 cán bộ, công chức giữ vai trò lãnh đạo và công chức làm công tác thanh tra, kiểm tra tại cơ quan Kho bạc Nhà nước trung ương và 15 Kho bạc Nhà nước tỉnh, thành phố đại diện cho 3 miền Bắc, Trung, Nam. Phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích được áp dụng nhằm đảm bảo tính đại diện cho các địa bàn có quy mô thu chi ngân sách lớn, trung bình và nhỏ.

Phương pháp phân tích số liệu kết hợp giữa thống kê mô tả, phân tích so sánh đối chiếu số học và phương pháp phân tích định tính chuyên sâu. Lý do lựa chọn kết hợp phương pháp này là nhằm đo lường chính xác các chỉ tiêu định lượng như số lượng cuộc thanh tra, số tiền kiến nghị thu hồi, tỷ lệ xử phạt vi phạm hành chính, đồng thời đánh giá thấu đáo các chỉ tiêu định tính như tính khả thi của kết luận thanh tra, mức độ răn đe xã hội và tác động hoàn thiện thể chế quản lý ngân sách. Toàn bộ chuỗi dữ liệu lịch sử giai đoạn 2016-2019 được phân tích kỹ lưỡng để phục vụ xây dựng giải pháp trong năm 2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đưa ra 4 phát hiện quan trọng về hoạt động thanh tra chuyên ngành tại Kho bạc Nhà nước giai đoạn 2016-2019:

Thứ nhất, số lượng cuộc thanh tra chuyên ngành tăng trưởng vượt bậc qua từng năm. Từ quy mô khoảng 100 cuộc thanh tra điểm khi mới triển khai năm 2016, toàn hệ thống Kho bạc Nhà nước đã mở rộng và thực hiện bình quân trên 350 cuộc thanh tra chuyên ngành mỗi năm trong giai đoạn 2018-2019, ghi nhận mức tăng trưởng hơn 250% về số lượng cuộc thanh tra thực hiện tại các đơn vị sử dụng ngân sách.

Thứ hai, hiệu lực phát hiện sai phạm và thu hồi tài chính đạt kết quả rõ nét. Qua hoạt động thanh tra chuyên ngành trong giai đoạn 2016-2019, các đoàn thanh tra đã phát hiện nhiều sai phạm trong quản lý chi tiêu công, kiến nghị thu hồi nộp ngân sách nhà nước và giảm trừ dự toán thanh quyết toán bình quân hàng chục tỷ đồng mỗi năm. Tỷ lệ số tiền thực tế đã thu hồi nộp vào ngân sách nhà nước đạt mức từ 82% đến 88% tổng số tiền kiến nghị.

Thứ ba, cơ cấu chất lượng nguồn nhân lực làm công tác thanh tra có sự chuyển biến mạnh mẽ. Tỷ lệ công chức thanh tra có trình độ đại học và sau đại học đạt trên 92%, trong đó tỷ lệ cán bộ có trình độ thạc sĩ tăng từ 14% năm 2016 lên mức 28% vào năm 2019, góp phần nâng cao chất lượng lập biên bản và độ chính xác của các kết luận thanh tra.

Thứ tư, công tác lập kế hoạch thanh tra vẫn đối mặt với tỷ lệ điều chỉnh đáng kể. Hàng năm có khoảng 12% đến 18% số cuộc thanh tra trong kế hoạch phê duyệt ban đầu phải điều chỉnh thời gian hoặc hủy bỏ do trùng lặp đối tượng, phạm vi kiểm tra với Thanh tra Bộ Tài chính và Kiểm toán Nhà nước.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản giúp quy mô và hiệu quả thu hồi ngân sách tăng trưởng vượt bậc là nhờ Kho bạc Nhà nước đã kịp thời ban hành Quyết định 2456/QĐ-BTC về Quy chế hoạt động thanh tra chuyên ngành và Quyết định 1526/QĐ-KBNN ban hành Sổ tay nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành Kho bạc Nhà nước. Những văn bản này đã chuẩn hóa quy trình thanh tra 4 bước từ khâu chuẩn bị, tiến hành, kết luận đến xử lý sau thanh tra.

Tuy nhiên, nguyên nhân dẫn đến việc 12% đến 18% cuộc thanh tra phải điều chỉnh kế hoạch là do thiếu hệ thống cơ sở dữ liệu dùng chung giữa các cơ quan quản lý tài chính nhà nước. Khâu khảo sát nắm tình hình tiền thanh tra tại Kho bạc cấp tỉnh chủ yếu vẫn dựa trên hồ sơ giấy tờ truyền thống, chưa tích hợp dữ liệu số tự động.

Kết quả nghiên cứu này tương thích với các nghiên cứu của Bùi Thị Thanh Thúy (2015) và Nguyễn Tuấn Khanh (2013), chứng minh luận điểm rằng việc giao thẩm quyền thanh tra chuyên ngành cho cơ quan chuyên môn giúp gia tăng từ 30% đến 40% khả năng phát hiện sai phạm nghiệp vụ chi tiết. Tuy vậy, nếu thiếu cơ chế chia sẻ thông tin liên ngành, nguy cơ chồng chéo thanh tra sẽ gây lãng phí nguồn lực hành chính.

Dữ liệu nghiên cứu được trình bày trực quan thông qua Bảng tổng hợp kết quả thanh tra chuyên ngành Kho bạc Nhà nước giai đoạn 2016-2019 với các chỉ số về số cuộc thanh tra, số tiền phát hiện sai phạm và số tiền đã thu hồi. Đồng thời, Biểu đồ hình cột so sánh cơ cấu trình độ cán bộ thanh tra qua hai mốc thời gian năm 2016 và năm 2019 minh chứng rõ nét cho bước tiến nâng cao năng lực chuyên môn của toàn hệ thống.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao toàn diện chất lượng thanh tra chuyên ngành Kho bạc Nhà nước trong giai đoạn mới, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

Thứ nhất, xây dựng và ban hành bộ tiêu chí đánh giá chất lượng thanh tra chuyên ngành trong toàn hệ thống Kho bạc Nhà nước. Bộ tiêu chí cần kết hợp hài hòa giữa chỉ tiêu định lượng (thời gian hoàn thành cuộc thanh tra, tỷ lệ thu hồi tiền vi phạm đạt trên 95%) và chỉ tiêu định tính (tính chính xác của kết luận, mức độ khắc phục sai phạm của đơn vị). Kế hoạch thực hiện hoàn thành trong giai đoạn 2021-2022 do Kho bạc Nhà nước chủ trì phối hợp cùng Vụ Thanh tra - Kiểm tra.

Thứ hai, ứng dụng công nghệ thông tin và phương pháp quản lý rủi ro trong công tác lập kế hoạch thanh tra. Xây dựng phần mềm phân tích dữ liệu tự động từ hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc, nhận diện sớm các giao dịch có độ rủi ro cao để đưa vào diện thanh tra trọng tâm. Giải pháp này đặt mục tiêu kéo giảm tỷ lệ điều chỉnh kế hoạch thanh tra xuống dưới 5% trong giai đoạn 2021-2023, do Cục Công nghệ thông tin và Vụ Thanh tra - Kiểm tra Kho bạc Nhà nước chịu trách nhiệm triển khai.

Thứ ba, nâng cao năng lực chuyên môn và chuẩn hóa đội ngũ công chức thanh tra chuyên ngành. Tổ chức đào tạo nghiệp vụ chuyên sâu về kiểm toán nội bộ, kỹ năng thanh tra chứng từ điện tử và phân tích dữ liệu số. Mục tiêu đến năm 2024 đạt 100% cán bộ làm công tác thanh tra được bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra viên và có chứng chỉ chuyên ngành, do Vụ Tổ chức cán bộ Kho bạc Nhà nước chủ trì thực hiện.

Thứ tư, hoàn thiện cơ chế phối hợp liên ngành và nâng cao hiệu lực xử phạt vi phạm hành chính. Bộ Tài chính và Kho bạc Nhà nước cần thiết lập quy chế chia sẻ dữ liệu điện tử định kỳ giữa Kho bạc Nhà nước, Thanh tra Bộ Tài chính, Tổng cục Thuế và Kiểm toán Nhà nước. Đồng thời, kiên quyết áp dụng chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kho bạc, phấn đấu nâng tỷ lệ thực thi kết luận thanh tra đạt 100% trong giai đoạn 2020-2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, đội ngũ lãnh đạo, công chức làm công tác thanh tra, kiểm tra trong toàn hệ thống Kho bạc Nhà nước. Luận văn cung cấp cẩm nang thực hành quy trình thanh tra 4 bước chuẩn hóa, phương pháp khảo sát nắm bắt rủi ro trước thanh tra và kỹ năng lập biên bản xử phạt vi phạm hành chính chuẩn xác theo quy định pháp luật.

Thứ hai, thủ trưởng và kế toán trưởng tại các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, các ban quản lý dự án đầu tư công. Tài liệu giúp các đơn vị nhận diện rõ những lỗi vi phạm phổ biến trong kiểm soát chi và quyết toán vốn đầu tư, từ đó chủ động hoàn thiện quy trình nội bộ, giảm thiểu hơn 80% rủi ro bị xử lý sai phạm tài chính.

Thứ ba, các cơ quan thanh tra thuộc ngành Tài chính như Thanh tra Bộ Tài chính, Tổng cục Thuế, Tổng cục Hải quan. Luận văn gợi mở mô hình phối hợp liên ngành hiệu quả, giúp triệt tiêu tình trạng thanh tra trùng lặp trên cùng một địa bàn, tiết kiệm ít nhất 20% chi phí và thời gian làm việc thực địa.

Thứ tư, các giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công. Công trình là nguồn tài liệu học thuật giá trị, cung cấp khung phân tích lý luận sắc bén và hệ thống số liệu thực tiễn tin cậy về hoạt động thanh tra chuyên ngành tại Việt Nam giai đoạn 2016-2020.

Câu hỏi thường gặp

Thanh tra chuyên ngành Kho bạc Nhà nước có điểm gì khác biệt so với công tác kiểm soát chi thường xuyên? Kiểm soát chi là nghiệp vụ tiền kiểm diễn ra thường nhật khi đơn vị sử dụng ngân sách gửi hồ sơ thanh toán, tập trung kiểm tra tính hợp lệ của chứng từ. Ngược lại, thanh tra chuyên ngành là hoạt động hậu kiểm có tính pháp lý cao theo Luật Thanh tra năm 2010. Thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền lập biên bản, xử phạt vi phạm hành chính và ban hành quyết định thu hồi trực tiếp các khoản tiền chi sai chế độ nộp về ngân sách nhà nước.

Vì sao luận văn lựa chọn tiếp cận chất lượng thanh tra theo quan điểm tính phù hợp với mục đích? Theo lý thuyết quản lý chất lượng của Joseph Juran, hoạt động thanh tra công quyền không tạo ra sản phẩm vật chất mà cung ứng dịch vụ quản lý nhà nước. Do đó, chất lượng thanh tra được đánh giá chuẩn xác nhất qua mức độ đạt được các mục tiêu định sẵn như phát hiện sơ hở chính sách, thu hồi tiền sai phạm và răn đe vi phạm tại hơn 350 cuộc thanh tra mỗi năm.

Những dạng sai phạm phổ biến nhất được phát hiện qua công tác thanh tra chuyên ngành Kho bạc Nhà nước là gì? Thực tế thanh tra giai đoạn 2016-2019 cho thấy các sai phạm tập trung chủ yếu vào việc thanh toán khối lượng xây dựng cơ bản chưa đúng thực tế thi công, chi vượt định mức tiêu chuẩn chế độ tại các đơn vị sự nghiệp công lập và sử dụng kinh phí ngân sách sai mục đích được giao. Các nhóm hành vi này chiếm tỷ trọng trên 65% tổng số vụ việc vi phạm được ghi nhận.

Làm thế nào để loại bỏ hoàn toàn sự trùng lặp giữa kế hoạch thanh tra Kho bạc và Kiểm toán Nhà nước? Luận văn đề xuất giải pháp tích hợp cơ sở dữ liệu kế hoạch thanh tra trên cổng thông tin điện tử ngành Tài chính trong giai đoạn 2021-2023. Việc đối chiếu dữ liệu danh sách đơn vị tự động trước khi phê duyệt giúp giải quyết dứt điểm tình trạng hai cơ quan cùng thanh tra một đơn vị trong cùng một năm tài chính.

Đóng góp nổi bật nhất của luận văn cho hệ thống Kho bạc Nhà nước trong tầm nhìn đến năm 2030 là gì? Đóng góp cốt lõi của luận văn là xây dựng hoàn chỉnh khung tiêu chí đánh giá chất lượng thanh tra kết hợp định lượng và định tính, đồng thời đề xuất lộ trình chuyển đổi từ thanh tra thủ công sang phương thức thanh tra dựa trên quản lý rủi ro và dữ liệu lớn. Mô hình mới giúp rút ngắn 30% thời gian làm việc thực địa nhưng tăng 25% hiệu quả phát hiện sai phạm trọng yếu.

Kết luận

  • Khẳng định vị trí và vai trò then chốt của công tác thanh tra chuyên ngành Kho bạc Nhà nước trong việc bảo vệ an toàn ngân quỹ quốc gia và siết chặt kỷ cương quản lý tài chính công.
  • Tổng kết bức tranh thực tiễn sinh động giai đoạn 2016-2019 với mức tăng trưởng số cuộc thanh tra trên 250% và chất lượng đội ngũ công chức được nâng cao rõ rệt.
  • Chỉ rõ những điểm nghẽn mang tính cốt lõi về sự trùng lặp kế hoạch thanh tra liên ngành và hiệu lực thi hành các kết luận sau thanh tra tại đơn vị sử dụng ngân sách.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá, kết hợp chặt chẽ giữa hoàn thiện thể chế tiêu chí đánh giá, đào tạo nhân lực và ứng dụng công nghệ thông tin phân tích rủi ro.
  • Xác lập lộ trình triển khai chi tiết từ năm 2020 đến năm 2025 và định hình tầm nhìn chiến lược dài hạn đến năm 2030 cho toàn hệ thống Kho bạc Nhà nước.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là hoàn thiện cơ sở lý luận về chất lượng thanh tra chuyên ngành Kho bạc và cung cấp bộ giải pháp thực tiễn có khả năng chuyển giao cao cho ngành Tài chính. Lộ trình tiếp theo đòi hỏi ngành Kho bạc triển khai thí điểm bộ tiêu chí đánh giá chất lượng từ năm 2021 và số hóa 100% quy trình thanh tra trước năm 2025. Các nhà quản lý, chuyên gia và cán bộ ngành tài chính hãy chủ động tham khảo, khai thác toàn văn công trình nghiên cứu để ứng dụng hiệu quả vào công tác quản trị quỹ ngân sách nhà nước trong kỷ nguyên số.