CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Công chức Hoạt động công vụ trong các cơ quan Nhà nước là hoạt động không thể thiếu đối với mỗi quốc gia. Hoạt động này được thực hiện bởi đội ngũ công chức, những người được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và nhân danh nhà nước thực hiện các công việc trong nền công vụ.
Hiện nay, quan niệm và phạm vi nền công vụ ở mỗi quốc gia cũng có sự khác nhau. Có nhiều nơi, hoạt động công vụ và công chức được hiểu theo nghĩa rất rộng. Đơn cử như ở Pháp, nền công vụ của Pháp bao gồm tất cả những người làm việc trong chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương (vùng, tỉnh, xã,. Ở Pháp, định nghĩa về công chức là: “Khi một người thi đỗ vào công vụ thì trở thành công chức” [45].
Công chức được chia thành ba loại chính là A, B và C. Đội ngũ công chức của Pháp làm việc trong 3 nền công vụ: Nhà nước, y tế và địa phương. Đối với Vương Quốc Anh, công chức là những người làm việc trong các cơ quan thuộc chính phủ và chính quyền phân cấp tại các nước thuộc Vương quốc Anh (gồm có bốn nước thành viên là England, Northern Ireland, Scotland và Wales). Như vậy, có thể thấy công vụ ở Anh được hiểu theo nghĩa hẹp hơn, đề cập đến hoạt động của chính phủ, hay nói cách khác, công vụ là hoạt động hành pháp của chính phủ.
Đối với nền công vụ Cộng hòa Liên bang Đức, quan niệm về công chức ở Đức khá rộng: “Công chức là những nhân viên làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công ích do Nhà nước quản lý, các 1 nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan chính phủ, các giáo sư đại học, giáo viên trung học, tiểu học, bác sĩ, hộ lý bênh viện, nhân viên lái xe lửa,. Công chức được phân chia thành 4 cấp độ: công chức phổ thông, công chức sơ cấp, công chức trung cấp và công chức cao cấp. Ngoài ra còn phân chia khác là công chức lãnh đạo và công chức chấp hành. Các nước khác nhau thì khái niệm công chức cũng khác nhau, đa số các nước đều giới hạn công chức trong phạm vi bộ máy hành chính nhà nước (Chính phủ và cấp chính quyền địa phương).
Ở Việt Nam, khái niệm công vụ và công chức không giống nhau, đặc biệt trong các thể chế và văn bản pháp luật về công vụ. Sự phát triển của nền HCNN ở nước ta trải qua nhiều giai đoạn đồng nghĩa với việc hình thành nên các khái niệm công chức khác nhau. Nghị định của Hội đồng Bộ trưởng số 169/HĐBT ngày 25 tháng 5 năm 1991 về Công chức nhà nước được ban hành đã đáp ứng được những yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền HCNN và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ công chức phù hợp với thông lệ quốc tế. Tại Điều 1, Nghị định này đã nêu rõ: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp gọi là công chức Nhà nước” [25].
Luật Cán bộ, Công chức số 22/2008/QH12 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 13 tháng 11 năm 2008 đã xác lập rõ ràng hai khái niệm “cán bộ” và “công chức”. Khoản 2, Điều 4 của Luật này quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan Đảng Cộng Sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, 1 quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng Sản Việt Nam (sau đây gọi là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được đảm bảo từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [34]. Luật Cán bộ, Công chức số 52/2019/QH14 sửa đổi được Quốc hội thông qua ngày 25 tháng 11 năm 2019, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2020. Căn cứ quy định tại Khoản 1, Điều 1 Luật Cán bộ, Công chức sửa đổi được Quốc hội thông qua ngày 25 tháng 11 năm 2019 quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [36].
Từ định nghĩa trên, có thể thấy một số đặc điểm của công chức, đó là: Thứ nhất, về tính chất công việc của công chức: Công chức là người làm việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội nhất định và có tính chuyên môn nghiệp vụ rõ rệt. Tính thường xuyên thể hiện ở việc tuyển dụng là không giới hạn về thời gian. Khi đã được tuyển dụng vào một ngạch, chức danh, chức vụ thì một người là công chức sẽ làm việc thường xuyên, liên tục. Tính chuyên môn, nghiệp vụ được thể hiện là công chức được xếp vào một ngạch.
Ngạch là tên gọi thể hiện thứ bậc về năng lực và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức. Ngạch công chức bao gồm: Chuyên viên cao cấp và tương đương; chuyên viên chính và tương đương; chuyên viên và tương đương; cán sự và tương đương; nhân viên. 1 Thứ hai, về con đường hình thành công chức: Có hai con đường hình thành công chức là thông qua tuyển dụng và bổ nhiệm. Việc tuyển dụng công chức do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế được giao.
Cơ quan thực hiện việc tuyển dụng công chức bao gồm những cơ quan được quy định tại Khoản 6 Điều 1 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức. Đó là: Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước; Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước; Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập; UBND cấp tỉnh; Cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, cơ quan trung ương của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, của tổ chức chính trị - xã hội. Các cơ quan này đều tiến hành tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý. Ví dụ: UBND cấp tỉnh tiến hành tuyển dụng công chức trong các sở, ban, ngành thuộc cơ cấu tổ chức của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh.
Ngoài ra, công chức được bổ nhiệm để giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý cũng là một con đường trực tiếp hình thành công chức. Việc bổ nhiệm công chức giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý phải căn cứ vào nhu cầu, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị; tiêu chuẩn, điều kiện của chức vụ lãnh đạo, quản lý. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục bổ nhiệm công chức lãnh đạo, quản lý được thực hiện theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền. Ví dụ: Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền bổ nhiệm giám đốc sở.
Thứ ba, về nơi làm việc: Nơi làm việc của công chức rất đa dạng, trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, Tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân. 1 Thứ tư, về thời gian công tác: Công chức đảm nhiệm công tác từ khi được bổ nhiệm, tuyển dụng cho tới khi nghỉ hưu theo quy định của Bộ luật Lao động. Thứ năm, về chế độ lao động: Công chức được biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước (Điều 12 - Luật cán bộ, công chức năm 2008). Công chức cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện 1.
Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện Có nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm này đã được trình bày trong các văn bản pháp luật và công trình nghiên cứu tại Việt Nam gần đây như: Theo Khoản 1, Điều 9, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định: Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân được tổ chức ở cấp huyện là cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên. Theo chiều ngang, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp huyện quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cấp huyện và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở địa phương. Theo chiều dọc, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, vị trí việc làm, biên chế công chức, cơ cấu ngạch công chức và công tác của Ủy ban nhân dân cấp huyện, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh.