CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ðỐI VỚI CÁC TẬP ðOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận chung về hoạt ñộng giám sát 1. Khái niệm về giám sát Theo cách hiểu thông thường, giám sát là việc theo dõi, xem xét của chủ thể quản lý có quyền theo dõi ñối với các chủ thể bị theo dõi ñể ñưa ra các nhận ñịnh, ñánh giá về hoạt ñộng của các chủ thể bị theo dõi hoặc ñược hiểu là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện ñúng những ñiều quy ñịnh không [18]. Mục ñích của giám sát là xem xét việc làm của ñối tượng bị giám sát có ñúng những ñiều quy ñịnh, những quy chế, chuẩn mực ñã ñặt ra; phát hiện những khiếm khuyết trong tổ chức và hoạt ñộng của ñối tượng bị giám sát ñể có những kiến nghị và biện pháp can thiệp, khắc phục kịp thời nhằm hướng hoạt ñộng của ñối tượng ñi ñúng hướng.
Theo từ ñiển Anh – Anh - Việt, giám sát, tiếng Anh là oversee ñể chỉ hoạt ñộng xem xét có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống ñối với khách thể thuộc hệ thống khác (có thể là không trực thuộc), tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc[15]. Theo OECD, giám sát là một chức năng liên tục dựa trên hoạt ñộng thu thập có hệ thống về những chỉ số cụ thể ñể cung cấp những chỉ báo về tiến ñộ và thành tựu ñạt ñược cũng như quá trình sử dụng nguồn kinh phí ñã ñược phân bổ cho các nhà quản lý và các bên có liên quan của một chính sách/chương trình/kế hoạch (Sổ tay giám sát). Trong hoạt ñộng của bộ máy nhà nước, giám sát thường ñược hiểu là hoạt ñộng của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội ñồng nhân dân), các cơ quan tư pháp, các tổ chức xã hội và mọi công dân nhằm ñảm bảo sự tuân thủ pháp luật trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Theo nghĩa ñó, hoạt ñộng giám sát gắn liền với sự ra ñời của nhà nước và pháp luật.
Khi ra ñời, nhà nước ñồng thời 15 ban hành pháp luật ñể quản lý và theo ñó, hoạt ñộng giám sát việc thực hiện pháp luật ñối với cơ quan nhà nước, các tổ chức và mọi công dân ñược ñặt ra. Giám sát việc thực hiện pháp luật là hoạt ñộng có tính ñặc trưng của mọi nhà nước trên thế giới, mặc dù phụ thuộc vào bản chất cũng như cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, nội dung và hình thức giám sát ở những ñất nước khác nhau có thể khác nhau. ðặc ñiểm của giám sát Từ nội dung khái niệm giám sát nêu trên, có thể rút ra một số ñặc ñiểm của giám sát như sau: Thứ nhất, giám sát là hoạt ñộng luôn mang tính quyền lực (thực hiện quyền lực) và luôn mang lại hậu quả có tính pháp lý. Giám sát là hoạt ñộng theo dõi, xem xét ñối tượng chịu sự giám sát, qua ñó ñưa ra nhận ñịnh về một việc làm nào ñó ñã ñược thực hiện ñúng hay sai so với các quy ñịnh hiện hành.
Thứ hai, giám sát luôn là hoạt ñộng có mục ñích. Mục ñích của hoạt ñộng giám sát là ñưa ra những nhận ñịnh của chủ thể có quyền giám sát ñối với hoạt ñộng của ñối tượng chịu sự giám sát, từ ñó có biện pháp xử lý ñối với những việc làm trái quy ñịnh của ñối tượng chịu sự giám sát, bảo ñảm cho các quy ñịnh của chủ thể có quyền giám sát ñược chấp hành ñúng. Thứ ba, giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất ñịnh, tức là hoạt ñộng giám sát phải trả lời ñược câu hỏi ai giám sát (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét và nhận ñịnh về một việc làm nào ñấy là ñúng hay sai với các quy ñịnh hiện hành. Thứ tư, giám sát luôn gắn với một ñối tượng cụ thể, tức là hoạt ñộng giám sát phải trả lời ñược câu hỏi: giám sát ai và giám sát cái gì? ðiều này có nghĩa là không có tình trạng chủ thể tự theo dõi, xem xét hoạt ñộng của chính mình mà bao giờ cũng phải thông qua hoạt ñộng của cơ quan/người khác.
Thứ năm, giám sát phải ñược tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ tương hỗ của cả chủ thể và ñối tượng giám sát. ðiều ñó có nghĩa là cần trả lời câu 16 hỏi: chủ thể thực hiện giám sát có những quyền và nghĩa vụ gì ñối với ñối tượng chịu sự giám sát và ngược lại. Thứ sáu, giám sát phải ñược tiến hành dựa trên những căn cứ nhất ñịnh, ñó là các quy ñịnh pháp luật mà chủ thể thực hiện quyền giám sát có quyền ñặt ra khi thi hành công vụ, từ ñó ñưa ra những kết luận ñối với ñối tượng chịu sự giám sát. Thứ bảy, thực hiện liên tục, thường xuyên và phản hồi liên tục ñể cải thiện tình hình thực hiện mục tiêu.
Phân loại giám sát - Giám sát mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này ñược tiến hành bởi chủ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo những nguyên tắc về sự phân công quyền lực nhà nước. ðó là hoạt ñộng giám sát tối cao của Quốc hội ñối với Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; là hoạt ñộng giám sát của HðND các cấp ñối với cơ quan nhà nước ở ñịa phương. Ngoài ra, có thể kể ñến hoạt ñộng giám sát của Tòa án nhân dân ñối với bộ máy nhà nước thông qua hoạt ñộng xét xử. - Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này ñược tiến hành bởi các chủ thể không phải là cơ quan nhà nước, bao gồm hoạt ñộng giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, phương tiện thông tin ñại chúng và các cá nhân, cộng ñồng ., nhằm ñảm bảo sự tuân thủ pháp luật trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội.
Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra Hoạt ñộng giám sát, kiểm tra và thanh tra, ñều là những hoạt ñộng thực hiện quyền lực nhà nước. ðây là những hoạt ñộng mang tính tất yếu khách quan của tất cả các Nhà nước ở các thời ñại lịch sử. Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; tổ chức và hoạt ñộng của Nhà nước ñược quán triệt bởi nguyên tắc tất cả các quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể duy nhất của 17 quyền lực nhà nước. Quốc hội là cơ quan ñại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất.
Ở nước ta, quyền lực nhà nước là tập trung, nhưng ñồng thời có sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực này, nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa[29]. Nhà nước không chỉ ban hành Hiến pháp, pháp luật ñể quản lý xã hội mà còn thường xuyên tiến hành hoạt ñộng giám sát, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật. Giám sát, kiểm tra, thanh tra là khâu không thể thiếu trong quá trình thực hiện các chức năng quản lý không chỉ của Nhà nước ta mà của tất cả các quốc gia trên thế giới. Giám sát, kiểm tra, thanh tra không phải là chức năng của riêng cơ quan Nhà nước nào mà bất kỳ cơ quan nào trong quá trình hoạt ñộng cũng phải tiến hành giám sát, kiểm tra, thanh tra việc tuân thủ pháp luật trong lĩnh vực mà mình quản lý.
Theo Hiến pháp năm 1992, ñể bảo ñảm thực hiện một cách có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan Nhà nước, bảo ñảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, có thể nêu ra một số hình thức giám sát, kiểm tra, thanh tra của các cơ quan nhà nước như: Giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ñại biểu Quốc hội; kiểm tra, thanh tra của Chính phủ; kiểm tra, kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân các cấp; kiểm tra của Toà án nhân dân (thông qua hoạt ñộng giám ñốc thẩm). Ngoài ra, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước còn chịu sự kiểm tra, giám sát của công dân, các tổ chức xã hội và ñoàn thể quần chúng ñối với hoạt ñộng của mình. Tuy nhiên, hoạt ñộng kiểm tra, giám sát của nhân dân và các ñoàn thể xã hội không mang tính quyền lực nhà nước mà nhằm thể hiện và bảo ñảm tính chất dân chủ, công khai trong hoạt ñộng của bộ máy nhà nước. Có thể sơ bộ nêu một số ñiểm khác nhau giữa thẩm quyền giám sát của Quốc hội, HðND các cấp, Mặt trận tổ quốc, các ñoàn thể nhân dân và công dân với chức năng kiểm tra, thanh tra của các cơ quan nhà nước khác nhau như trong Sơ ñồ 1.2 dưới ñây: 18 Căn cứ Giám sát Kiểm tra Thanh tra Chủ thể QH, HðND các cấp, Các cơ quan, tổ Các cơ quan thanh Mặt trận tổ quốc, các chức có thẩm tra nhà nước (thanh ñoàn thể nhân dân và quyền trong hệ tra hành chính và công dân.
thống chính trị thanh tra chuyên (cấp trên). ðối tượng Các cơ quan nhà Các cơ quan, tổ Các cơ quan, tổ nước từ trung ương chức, cá nhân chức, cá nhân trong ñến ñịa phương; cán trong hệ thống hệ thống cơ quan bộ, công chức và chính trị (cấp hành chính nhà nước nhân viên nhà nước; dưới). và toàn xã hội. các tổ chức khác trong trường hợp ñặc biệt.
Mục ñích Giám sát việc thực - Kiểm tra việc - ðánh giá ñúng, sai hiện chính sách, thực hiện ñường trong quản lý nhà pháp luật của các cơ lối, chính sách, nước; phòng ngừa và quan nhà nước; góp pháp luật nhằm xử lý vi phạm. phần kiện toàn hệ phát hiện những - Góp phần hoàn yếu kém, sai phạm thiện cơ chế quản lý, thống chính trị, nâng và có biện pháp pháp luật, chính sách cao hiệu lực quản lý nhà nước; hoàn thiện giải quyết. Tuy của nhà nước. ñường lối, chính nhiên, việc kiểm sách, pháp luật; xử lý tra chủ yếu về quy nghiêm minh các vitrình, quy phạm và phạm nhằm xây mang tính nghiệp dựng bộ máy trong vụ.
sạch, vững mạnh. - Chủ yếu là ñể ñiều chỉnh các quyết ñịnh quản lý và phát hiện các sai lệch ñể uốn 19 Căn cứ Giám sát Kiểm tra Thanh tra nắn.