Tổng quan nghiên cứu

Dư nợ công của Việt Nam tính đến cuối năm 2014 đã chạm ngưỡng 60,3% GDP, tiến sát mức trần an toàn 65% GDP do Quốc hội phê duyệt và tạo áp lực lớn lên cán cân tài khóa. Trải qua hơn 21 năm hình thành kể từ Nghị định 70/CP năm 1994, Kiểm toán Nhà nước đã khẳng định vị thế nòng cốt trong kiểm soát tài chính công, kiến nghị xử lý tài chính hàng chục ngàn tỷ đồng và hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách. Dẫu vậy, hoạt động kiểm soát nợ công hiện nay chủ yếu lồng ghép trong các cuộc kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước thường niên mà chưa thực hiện độc lập dưới hình thức kiểm toán hoạt động. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là giải quyết khoảng cách giữa yêu cầu quản lý nợ công minh bạch, hiệu quả với thực tiễn kiểm toán còn nặng về tính tuân thủ pháp lý. Mục tiêu cụ thể của luận văn là hệ thống hóa lý luận, phân tích thực trạng kiểm toán nợ công và đề xuất giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện loại hình kiểm toán hoạt động tại cơ quan kiểm toán tối cao. Phạm vi nghiên cứu bao quát các nghiệp vụ huy động, quản lý và sử dụng nợ công tại Việt Nam trong giai đoạn 2010 - 2015 cho các niên độ ngân sách 2009 - 2014. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa chiến lược trong việc nâng cao hiệu lực giám sát tài khóa, cắt giảm chi phí vay nợ và bảo đảm an toàn nợ công quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết ủy nhiệm - tác nhân và chuẩn mực kiểm toán quốc tế ISSAI 300 do Tổ chức Các cơ quan Kiểm toán Tối cao Quốc tế ban hành. Trọng tâm của khung lý thuyết là mô hình 3Es với ba trụ cột cốt lõi: Tính kinh tế nhằm tối thiểu hóa chi phí nguồn lực đầu vào nhưng vẫn duy trì chất lượng tương xứng; Tính hiệu quả phản ánh mối quan hệ tối ưu hóa giữa đầu vào và sản phẩm đầu ra; và Tính hiệu lực thể hiện mức độ hoàn thành các mục tiêu dự kiến. Luận văn kết hợp mô hình phân tích dòng chu chuyển Đầu vào - Quá trình thực hiện - Đầu ra - Kết quả tác động, cùng bộ công cụ đánh giá hiệu quả quản lý nợ công DeMPA do Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế phát triển. Ba khái niệm chủ chốt được phân định rõ ràng bao gồm: nợ công theo quy định của Luật Quản lý nợ công năm 2009, hoạt động quản lý nợ công của chính phủ và bản chất của kiểm toán hoạt động trong khu vực công.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ các báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam giai đoạn 2010 - 2015, dữ liệu công nợ của Bộ Tài chính từ năm 2010 đến 2013 và khảo sát thực tiễn tại 28 cơ quan kiểm toán tối cao thuộc Liên minh châu Âu. Tác giả sử dụng phương pháp phân tích định tính kết hợp thống kê mô tả, so sánh đối chiếu và tổng hợp hệ thống. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 5 niên độ ngân sách từ 2009 đến 2014 của Việt Nam, kết hợp phân tích chuyên sâu các case study điển hình từ Cộng hòa Liên bang Đức và Indonesia. Phương pháp chọn mẫu toàn diện theo chuỗi thời gian được lựa chọn vì nợ công có tính lan tỏa đa kỳ, đòi hỏi phải theo dõi liên tục các khoản vay trung và dài hạn. Cách tiếp cận này bảo đảm tính khách quan, giúp nhận diện rõ hạn chế của mô hình kiểm toán lồng ghép và rút ra bài học kinh nghiệm quốc tế phù hợp cho Việt Nam.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô nợ công của Việt Nam gia tăng với tốc độ nhanh chóng, tăng từ 51,7% GDP năm 2010 lên 60,3% GDP vào năm 2014, gây sức ép nặng nề lên nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của ngân sách trung ương.

Thứ hai, 100% các cuộc kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà nước thực hiện trong giai đoạn 2010 - 2015 đều ở dạng lồng ghép vào cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, chưa có bất kỳ cuộc kiểm toán hoạt động chuyên đề độc lập nào về nợ công được triển khai.

Thứ ba, tỷ trọng kiểm toán hoạt động tại Việt Nam chỉ chiếm dưới 5% tổng số các cuộc kiểm toán hàng năm. Con số này cho thấy sự chênh lệch rất lớn so với tỷ lệ 71% tại Đan Mạch hay 37% tại Lithuania theo khảo sát thực tế tại các cơ quan kiểm toán tối cao.

Thứ tư, công tác kiểm toán nợ công hiện thời chủ yếu tập trung xác nhận tính đúng đắn của số liệu sổ sách kế toán và xử lý sai phạm tài chính, thiếu vắng các tiêu chí định lượng đo lường tính kinh tế và hiệu năng của các dự án sử dụng vốn trái phiếu chính phủ hay vốn ODA.

Thảo luận kết quả

Hạn chế trên bắt nguồn từ việc khung pháp lý về quản lý nợ công theo Luật Quản lý nợ công năm 2009 có phạm vi hẹp hơn thông lệ quốc tế, chưa bao hàm nợ của doanh nghiệp nhà nước và Ngân hàng Nhà nước. Kiểm toán Nhà nước chưa ban hành cẩm nang hướng dẫn riêng cho kiểm toán hoạt động nợ công, đồng thời năng lực phân tích tài chính vĩ mô của đội ngũ kiểm toán viên còn hạn chế. So sánh với kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bang Đức, việc chuẩn hóa tiêu chí kiểm toán là điều kiện tiên quyết để cảnh báo sớm rủi ro tài khóa. Các dữ liệu này có thể được trình bày trực quan qua biểu đồ tăng trưởng dư nợ công 2010 - 2013 và bảng phân tích 15 tiêu chí DeMPA, qua đó làm rõ mối liên hệ giữa sự thiếu hụt kiểm toán hoạt động độc lập và nguy cơ suy giảm tính bền vững của danh mục nợ công.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và ban hành quy trình kiểm toán hoạt động nợ công: Kiểm toán Nhà nước phối hợp cùng Bộ Tài chính cụ thể hóa Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015, xây dựng cẩm nang kiểm toán hoạt động chuyên đề nợ công trước năm 2017 nhằm chuẩn hóa toàn bộ các bước từ lập kế hoạch đến thu thập bằng chứng 3Es.

Thứ hai, tích hợp bộ công cụ DeMPA vào hệ thống tiêu chí kiểm toán: Kiểm toán Nhà nước chủ trì ứng dụng 15 chỉ số chuẩn của Ngân hàng Thế giới để lượng hóa tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý danh mục nợ, phấn đấu đến năm 2020 có 100% các cuộc kiểm toán nợ công đánh giá đầy đủ rủi ro tái cấp vốn và rủi ro lãi suất.

Thứ ba, kiện toàn cơ cấu tổ chức và đào tạo nguồn nhân lực: Thành lập bộ phận chuyên trách về kiểm toán nợ công tại Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành, tổ chức bồi dưỡng kỹ năng phân tích kinh tế lượng và thẩm định dự án cho 100% kiểm toán viên chủ chốt trong giai đoạn 2016 - 2018.

Thứ tư, mở rộng công khai kết quả kiểm toán và liên thông cơ sở dữ liệu: Công bố 100% báo cáo kiểm toán nợ công trên cổng thông tin điện tử trước năm 2018, đồng thời kết nối dữ liệu số trực tiếp giữa Kiểm toán Nhà nước, Bộ Kế hoạch - Đầu tư và Ngân hàng Nhà nước nhằm nâng cao tính minh bạch tài khóa.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, kiểm toán viên nhà nước và các tổ chức kiểm toán độc lập: Nắm vững kỹ thuật lập kế hoạch, thu thập bằng chứng và đánh giá 3Es theo chuẩn ISSAI 300, áp dụng trực tiếp 15 tiêu chí DeMPA vào các cuộc kiểm toán quản lý nợ công.

Thứ hai, cơ quan quản lý nhà nước như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch - Đầu tư và Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội: Sử dụng kết quả nghiên cứu làm căn cứ rà soát ngưỡng nợ an toàn từ 60% đến 65% GDP, hoàn thiện chính sách vay nợ và giám sát danh mục nợ trung hạn.

Thứ ba, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Khai thác công trình như một tài liệu học thuật giá trị về mô hình kinh tế lượng ứng dụng và phương pháp thiết kế kiểm toán hoạt động.

Thứ tư, các định chế tài chính quốc tế như Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Phát triển Châu Á: Hiểu rõ thực trạng thể chế kiểm toán và lộ trình cải cách quản trị nợ công của Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Kiểm toán hoạt động nợ công khác biệt như thế nào so với kiểm toán tài chính truyền thống?

Kiểm toán tài chính tập trung kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ và xác nhận độ tin cậy của số liệu quyết toán ngân sách. Trong khi đó, kiểm toán hoạt động đi sâu đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực theo mô hình 3Es, từ đó kiến nghị tối ưu hóa chi phí huy động vốn và nâng cao hiệu năng sử dụng nợ công.

Vì sao cần ứng dụng bộ công cụ DeMPA vào kiểm toán nợ công tại Việt Nam?

Bộ công cụ DeMPA gồm 15 tiêu chí chuẩn quốc tế do Ngân hàng Thế giới thiết kế giúp định lượng hóa toàn bộ hoạt động quản lý nợ. Áp dụng DeMPA giúp cơ quan kiểm toán có thước đo chuẩn mực để đánh giá chiến lược nợ, phân tích rủi ro tài khóa và khắc phục tình trạng thiếu chỉ tiêu định lượng trong các báo cáo hiện nay.

Phạm vi nợ công của Việt Nam theo Luật Quản lý nợ công năm 2009 có điểm gì khác thông lệ quốc tế?

Luật Quản lý nợ công năm 2009 của Việt Nam chỉ bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Khái niệm này hẹp hơn định nghĩa của Quỹ Tiền tệ Quốc tế do chưa tính đến các nghĩa vụ nợ của Ngân hàng Nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ.

Đâu là trở ngại lớn nhất khi triển khai kiểm toán hoạt động nợ công độc lập?

Trở ngại lớn nhất là tỷ trọng kiểm toán hoạt động hiện dưới 5% tổng số cuộc kiểm toán, nguồn nhân lực chủ yếu tập trung cho kiểm toán tuân thủ. Thêm vào đó, việc thiếu vắng cẩm nang kiểm toán chuyên biệt và cơ chế chia sẻ dữ liệu nợ công giữa các bộ, ngành chưa đồng bộ đã làm hạn chế quy mô kiểm toán độc lập.

Làm thế nào để nâng cao tính khả thi của các kiến nghị kiểm toán nợ công?

Kiểm toán Nhà nước cần đưa ra các kiến nghị gắn liền với mục tiêu định lượng cụ thể, như duy trì trần nợ dưới 65% GDP và hạ thấp chi phí vay. Việc công khai 100% báo cáo kiểm toán trên các phương tiện truyền thông cùng sự giám sát chặt chẽ của Quốc hội sẽ tạo sức ép thực thi nghiêm túc từ các đơn vị quản lý nợ.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về kiểm toán hoạt động đối với quản lý nợ công theo chuẩn mực quốc tế ISSAI 300 và khung đánh giá 3Es.
  • Đánh giá thực trạng nợ công giai đoạn 2010 - 2015 khi dư nợ đạt 60,3% GDP và chỉ rõ những bất cập của phương thức kiểm toán lồng ghép hiện hành.
  • Phân tích bài học kinh nghiệm thực tiễn từ cơ quan kiểm toán tối cao của Cộng hòa Liên bang Đức và Indonesia để ứng dụng phù hợp vào điều kiện Việt Nam.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá, trọng tâm là xây dựng cẩm nang kiểm toán hoạt động và tích hợp 15 tiêu chí DeMPA trước năm 2017.
  • Xác lập lộ trình đào tạo nguồn nhân lực kiểm toán viên chuyên sâu và liên thông cơ sở dữ liệu số tài khóa trong giai đoạn 2016 - 2020.

Các cơ quan quản lý và đơn vị nghiên cứu nên chủ động ứng dụng khung giải pháp của luận văn nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát tài chính công và bảo đảm an toàn nợ quốc gia bền vững.