Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công (mã số 9 34 04 03) của tác giả Nguyễn Thị Thu Cúc, người hướng dẫn khoa học gồm PGS. Hoàng Văn Chức và PGS. Nguyễn Minh Phương, được bảo vệ tại Học viện Hành chính Quốc gia năm 2019, giải quyết bài toán lý luận và thực tiễn về cơ chế ra quyết định của chính quyền cấp cơ sở có sự tham gia của người dân tại vùng nông thôn Việt Nam.

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, tác giả chỉ ra rằng xu hướng quản trị công trên thế giới từ cuối thập niên 80, đầu thập niên 90 của thế kỷ XX đã chuyển dịch từ mô hình hành chính công truyền thống áp đặt một chiều sang mô hình quản trị nhà nước coi sự tham gia của người dân là trụ cột thiết yếu. Ở Việt Nam, chính quyền xã là cấp chính quyền cơ sở gần dân nhất, trực tiếp đưa chủ trương, chính sách và pháp luật vào đời sống của khoảng 65% dân số sinh sống tại khu vực nông thôn. Các quyết định của chính quyền xã muốn đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý và tính khả thi cần phải nhận được sự đồng thuận của cộng đồng dân cư. Mặc dù Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn ban hành năm 2007 đã tạo khung pháp lý bước đầu, song thực tiễn cho thấy việc tham gia của người dân vẫn còn mang tính hình thức, tình trạng mất dân chủ vẫn xảy ra, nhiều quyết định của lãnh đạo xã thiếu sự tham gia dẫn tới phải hủy bỏ, gây lãng phí nguồn lực và suy giảm niềm tin công chúng. Các nghiên cứu quản lý công hiện có trong và ngoài nước chủ yếu tiếp cận sự tham gia của công dân nói chung hoặc quy trình ra quyết định ở tầm vĩ mô, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống, hoàn chỉnh về quy trình ra quyết định của chính quyền cấp xã gắn với sự tham gia của cộng đồng dân cư.

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận án là làm rõ cơ sở khoa học về quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư; đánh giá thực trạng tại tỉnh Nam Định và đề xuất hệ thống giải pháp nhằm hoàn thiện quá trình này, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước tại địa phương. Luận án thực hiện 5 nhiệm vụ cụ thể:

  1. Nghiên cứu cơ sở khoa học của quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư;
  2. Phân tích mô hình ra quyết định của chính quyền xã ở tỉnh Nam Định;
  3. Đánh giá thực trạng quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư ở tỉnh Nam Định;
  4. Phân tích các yếu tố ảnh hưởng, xác định yếu tố thúc đẩy và hạn chế sự tham gia của cộng đồng dân cư trong quá trình ra quyết định của chính quyền xã ở tỉnh Nam Định;
  5. Đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện quá trình ra quyết định này.

Luận án kiểm chứng ba giả thuyết nghiên cứu chính:

  • Giả thuyết 1: Quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư dựa trên mô hình ra quyết định theo quy trình tổ chức có sự tham gia của nhiều chủ thể.
  • Giả thuyết 2: Quá trình ra quyết định của chính quyền xã ở tỉnh Nam Định thiếu sự tham gia tích cực, hiệu quả của cộng đồng dân cư; các yếu tố thể chế, bộ máy, năng lực cán bộ xã và cộng đồng dân cư, mối quan hệ giữa chính quyền xã và cộng đồng dân cư tác động trực tiếp tới quá trình này; sự thiếu hụt năng lực của cán bộ và người dân dẫn đến hạn chế mức độ tham gia.
  • Giả thuyết 3: Một quy trình thống nhất về ra quyết định có sự tham gia của cộng đồng dân cư đi kèm bộ công cụ thúc đẩy sự tham gia và nâng cao năng lực sẽ hoàn thiện quá trình ra quyết định của chính quyền xã ở tỉnh Nam Định.

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư ở tỉnh Nam Định. Phạm vi nghiên cứu về nội dung giới hạn ở các quyết định thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân xã, Ủy ban nhân dân xã và Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã cần có sự tham gia của cộng đồng dân cư theo quy định pháp luật. Phạm vi không gian là các xã thuộc tỉnh Nam Định. Phạm vi thời gian nghiên cứu tính từ năm 2007 (khi ban hành Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn) đến thời điểm hoàn thành nghiên cứu (năm 2019).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã tổng quan 154 tài liệu tham khảo (bao gồm 60 tài liệu tiếng Việt, 84 tài liệu tiếng Anh, 10 trang web) và 21 văn bản quy phạm pháp luật, chia thành hai nhóm nội dung chính:

Thứ nhất, các nghiên cứu về quá trình ra quyết định và mô hình ra quyết định. Ở phạm vi quốc tế, tác giả điểm lại các quan điểm kinh điển: Herbert Simon (1960, 1986) về khái niệm tính duy lý có giới hạn và mô hình ba giai đoạn ra quyết định (tìm kiếm, thiết kế, lựa chọn); Barros về sự lựa chọn phương án "đủ tốt"; Al-Tarawneh (2012) trích dẫn Harrison về đánh giá phương án; Mintzberg và cộng sự (1976) về cấu trúc của các quá trình ra quyết định phi cấu trúc; Fox (2009) về so sánh tìm kiếm gói hành động tối ưu; Waller (2007) về phân tích quyết định trong kiểm soát phát triển của chính quyền địa phương ở Anh; Howlett và Ramesh (1995) về chu trình chính sách; Kraft và Furlong (2013) về tiêu chí công bằng và hiệu quả; Huber (1981) về thiết kế hệ thống hỗ trợ ra quyết định; Fry và Raadshelders (2008) về quản lý công. Về các mô hình ra quyết định, luận án hệ thống hóa mô hình Duy lý (Nigro, 1984), mô hình Tiệm tiến (Lindblom; Rosenbloom, Kravchuk và Clerkin, 2009), mô hình Rà soát hỗn hợp (Etzioni; Shafritz, Russell và Borick, 2011), mô hình Quy trình tổ chức (Allison; Hill, 2005; Krabuanrat và Phelps), mô hình Chính trị (Chaffee, 1983) và mô hình Thùng đựng rác (Cohen, March, Olsen, 1972; Kingdon, 1984). Ở trong nước, các giáo trình và công trình của Học viện Hành chính Quốc gia (2010), Bùi Anh Tuấn và Phạm Thúy Hương (2014), Hoàng Văn Hải (2010), Nguyễn Hữu Hải và Lê Văn Hòa (2013), Đoàn Trọng Truyến (1997), Thái Trí Dũng (2012), Nguyễn Văn Thắng, Lê Thị Bích Ngọc và Jerman Rose (2012) đã phân tích các dạng quyết định quản lý hành chính nhà nước.

Thứ hai, các nghiên cứu về sự tham gia của công dân vào quản lý nhà nước và chính quyền địa phương. Trên thế giới, công trình của Waheduzzaman (2010) tại Bangladesh; bậc thang tham gia của Sherry Arnstein (1969); các báo cáo của Ngân hàng Thế giới (2000, 2001); khung chính sách công Nam Phi (DPLG, 2007); nghiên cứu của Rydin và Pennington (2000) về quy hoạch môi trường; Mohammadi, Norazizan và Ahmad (2011) về thái độ của công dân; Kasymova (2014) về các hình thức lôi cuốn công dân ở New York; Rowe và Frewer (2000) về phương pháp và khuôn khổ đánh giá sự tham gia; Wilcox (1994); Hildebrant (1995); Sisk và cộng sự (2001); Vyas (2011); Tocqueville trong "Nền dân chủ ở Mỹ" và Dzur (2008) về thể chế xã ở Hoa Kỳ; Ladner và Fiechter (2012) về dân chủ trực tiếp ở Thụy Sỹ. Tại Việt Nam, các nghiên cứu của UNDP (2006), Lê Thi (2003), Vũ Văn Hiền (2001), Phan Xuân Sơn (2003), Nguyễn Khắc Mai (2006), Lương Tiến Dũng (2010), Lê Hoài (2007), Wode (2011) về nguyên tắc FPIC, Fritzen (2007), Nguyễn Quang Tuấn (2014), Trương Văn Dũng (2011), Nguyễn Minh Phương (2005, 2014), Dương Bạch Long (2001), Mai Quỳnh Nam (2002), Nguyễn Văn Sáu và Hồ Văn Thông (2001), Ngô Huy Đức và Hồ Ngọc Minh (2005) khảo sát 30 xã giai đoạn 1998–2005, Nguyễn Thị Hiệp (2012) và chuỗi Báo cáo PAPI từ 2011 đến 2018.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án nhận diện: Các công trình trên đã phân tích khái niệm tham gia và dân chủ cơ sở nói chung, nhưng chưa đi sâu xây dựng một quy trình hoàn chỉnh về việc ra quyết định của chính quyền cấp xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư; chưa phân tích một cách có hệ thống các điều kiện bảo đảm, các giai đoạn can dự cụ thể (từ xác định vấn đề, xây dựng phương án đến ban hành quyết định) và chưa có khảo sát định lượng toàn diện đối chiếu song song giữa cán bộ chính quyền xã và người dân tại địa bàn một tỉnh cụ thể như Nam Định. Luận án đặt vị trí của mình vào việc giải quyết trực tiếp khoảng trống này.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Về cơ sở lý thuyết, luận án dựa trên hệ thống các khái niệm và khung phân tích quản lý công:

  • Khái niệm "ra quyết định của chính quyền xã": Là một chuỗi các giai đoạn kế tiếp nhau trong đó chính quyền xã xác định vấn đề, xây dựng mục tiêu, thiết kế và lựa chọn phương án, ban hành quyết định nhằm giải quyết các vấn đề nảy sinh tại địa phương theo thẩm quyền phân cấp.
  • Khái niệm "cộng đồng dân cư" và "sự tham gia": Tiếp cận cộng đồng dân cư là tập hợp cá nhân, hộ gia đình, tổ chức sinh sống tại địa bàn thôn, xóm; sự tham gia là một tiến trình xã hội chia sẻ quyền lực và trách nhiệm.
  • Khung phân tích 5 giai đoạn ra quyết định tích hợp 4 cấp độ tham gia: 5 giai đoạn gồm (1) Xác định vấn đề và xây dựng mục tiêu, (2) Xây dựng phương án, (3) Lựa chọn phương án, (4) Ban hành quyết định, (5) Tổ chức thực hiện và đánh giá. Luận án tích hợp 4 mức độ tham gia của cộng đồng theo thang bậc: Cung cấp thông tin -> Tham vấn -> Cộng tác -> Tự quyết.
  • Hệ thống tiêu chí đánh giá quyết định của chính quyền xã gồm: tính hợp pháp, tính hợp lý, tính khả thi, tính hiệu quả và tính công bằng.

Về phương pháp nghiên cứu, tác giả sử dụng phương pháp tiếp cận liên ngành kết hợp nghiên cứu định tính và định lượng:

  • Phương pháp phân tích tài liệu: Thu thập văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo hành chính, dữ liệu PAPI và tài liệu thứ cấp.
  • Phương pháp điều tra khảo sát định lượng: Thiết kế 2 mẫu phiếu hỏi cấu trúc đối chiếu song song giữa cán bộ xã và người dân. Tổng dung lượng mẫu khảo sát là 429 người (được tính toán dựa trên quy mô dân số tỉnh Nam Định trên 1,8 triệu người, độ tin cậy 95%, sai số 5%, cỡ mẫu tối thiểu theo công thức thống kê là 384).
  • Phương pháp định tính: Quan sát thực địa, phỏng vấn sâu lãnh đạo và người dân, ghi chép biên bản các cuộc họp thôn/xã.
  • Phương pháp chuyên gia: Tham vấn ý kiến lãnh đạo cấp huyện, lãnh đạo các xã, thị trấn trong và ngoài tỉnh Nam Định để chuẩn hóa công cụ bảng hỏi.
Nhóm khách thể Quy mô phát ra Số phiếu thu về Địa bàn khảo sát Tiêu chí lựa chọn mẫu
Lãnh đạo chính quyền xã (HĐND, UBND) 85 phiếu 82 phiếu 53 xã thuộc 5 huyện và 1 thành phố: TP. Nam Định (5 xã), H. Nam Trực (19 xã), H. Hải Hậu (10 xã), H. Trực Ninh (10 xã), H. Vụ Bản (7 xã), H. Mỹ Lộc (2 xã) Đại diện cho các vùng địa lý - kinh tế: duyên hải, nội lục, ven đô, thuần nông, huyện đạt chuẩn nông thôn mới và chưa đạt chuẩn.
Cộng đồng dân cư (Người dân tại các thôn/xóm) 360 phiếu 347 phiếu 6 xã đại diện (chọn ngẫu nhiên bốc thăm từ 53 xã trên): xã Nam Vân (TP. Nam Định), Liên Minh (Vụ Bản), Mỹ Tân (Mỹ Lộc), Điền Xá (Nam Trực), Trung Đông (Trực Ninh), Hải Chính (Hải Hậu) Đại diện cho công dân từ 18 tuổi trở lên, đa dạng về giới tính, độ tuổi, thành phần kinh tế, trình độ học vấn.
Tổng cộng 445 phiếu 429 phiếu 53 xã (khảo sát lãnh đạo) và 6 xã (khảo sát sâu dân cư) Đảm bảo tính đại diện thống kê toàn tỉnh Nam Định

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án

Chương này tập trung phân tích hệ thống tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước theo ba mảng lớn: lý thuyết ra quyết định; sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước; và sự tham gia của cộng đồng dân cư vào quá trình ra quyết định của chính quyền cơ sở. Tác giả chứng minh rằng phần lớn các nghiên cứu quốc tế về chính quyền cơ sở được xây dựng dựa trên bối cảnh thể chế của các quốc gia phương Tây với mô hình tự quản địa phương (local self-government) hoặc đơn vị hành chính lãnh thổ đặc thù như township tại Hoa Kỳ hay commune tại Pháp, Thụy Sỹ. Tại Việt Nam, các công trình trước đây chủ yếu dừng lại ở việc tuyên truyền, phổ biến Quy chế dân chủ ở cơ sở, xem xét sự tham gia dưới góc độ vận động quần chúng của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể, hoặc đánh giá tác động của một dự án đầu tư hạ tầng nông thôn đơn lẻ. Chưa có công trình nào mô hình hóa hoàn chỉnh một quy trình 5 bước về quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tích hợp các cấp độ tham gia của cộng đồng dân cư. Từ đó, chương 1 khẳng định tính cấp thiết, xác lập khoảng trống khoa học và định hình khung nhiệm vụ nghiên cứu cho toàn bộ luận án.

Chương 2: Cơ sở khoa học về quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư

Chương 2 xây dựng khung lý luận nền tảng cho luận án. Tác giả phân tích các đặc điểm của quá trình ra quyết định: tính đa phương án, tính hướng đích và tính đa tiêu chí (hợp pháp, hợp lý, khả thi, hiệu quả, công bằng); phân biệt quá trình ra quyết định theo chương trình (thường lệ) và không theo chương trình (tình thế). Luận án đối chiếu 6 mô hình ra quyết định kinh điển (Duy lý, Tiệm tiến, Rà soát hỗn hợp, Quy trình tổ chức, Chính trị, Thùng đựng rác) và chỉ ra rằng việc ra quyết định ở cấp xã tại Việt Nam kết hợp các đặc điểm của mô hình quy trình tổ chức và mô hình chính trị, nơi có sự tương tác của nhiều chủ thể.

Về mặt thể chế, chương 2 phân tích thẩm quyền ra quyết định của chính quyền xã theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (thẩm quyền ban hành nghị quyết của HĐND xã, quyết định của UBND xã và quyết định cá biệt của Chủ tịch UBND xã) cùng các quy định của Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn (phân định rõ 4 nhóm việc: dân biết, dân bàn và quyết định trực tiếp, dân bàn để chính quyền quyết định, dân giám sát). Tác giả xây dựng ma trận vai trò tham gia và xác lập 4 cấp độ tham gia của cộng đồng dân cư:

  1. Tiếp cận thông tin: Chính quyền chủ động công khai, người dân tiếp nhận đầy đủ, kịp thời;
  2. Tham vấn: Chính quyền lấy ý kiến đóng góp, người dân phản hồi phương án;
  3. Cộng tác: Chính quyền và người dân cùng xây dựng mục tiêu, thiết kế phương án;
  4. Tự quyết: Người dân trực tiếp biểu quyết và ra quyết định đối với các công việc nội bộ cộng đồng (hương ước, quy ước, đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng tự nguyện).

Chương này cũng phân tích kinh nghiệm quốc tế về sự tham gia của người dân ở cấp cơ sở tại ba quốc gia: Thụy Sỹ (với cơ chế dân chủ trực tiếp qua hội nghị toàn thể cử tri xã và trưng cầu dân ý), Philippines (với Luật Chính quyền địa phương năm 1991 quy định sự tham gia bắt buộc của các tổ chức phi chính phủ và tổ chức nhân dân vào Hội đồng Phát triển địa phương), và Trung Quốc (mô hình tự quản thôn dân thông qua Hội nghị đại biểu thôn dân và Ủy ban thôn dân). Từ đó, tác giả rút ra 4 bài học cho Việt Nam: hoàn thiện thể chế phân quyền, xây dựng quy trình minh bạch, nâng cao năng lực chủ thể và phát huy các thiết chế tự quản truyền thống.

Chương 3: Thực trạng quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư ở tỉnh Nam Định

Chương 3 trình bày toàn bộ kết quả phân tích số liệu điều tra thực địa 429 mẫu tại tỉnh Nam Định kết hợp với các dữ liệu thứ cấp và quan sát thực tế. Tác giả đánh giá thực trạng theo từng giai đoạn của quá trình ra quyết định:

Giai đoạn xác định vấn đề và xây dựng mục tiêu: Khảo sát cho thấy có khoảng cách đáng kể giữa nhận định của cán bộ xã và trải nghiệm của người dân. Cán bộ xã cho rằng tỷ lệ cung cấp thông tin và tham vấn ở mức cao, nhưng người dân phản ánh mức độ tiếp cận thông tin chỉ đạt tỷ lệ trung bình, chủ yếu mang tính thụ động. Đa số vấn đề đưa vào chương trình nghị sự của xã xuất phát từ chỉ đạo, định hướng của cấp trên hoặc đề xuất nội bộ của UBND xã, rất ít vấn đề do cộng đồng dân cư chủ động khởi xướng (phản ánh tại Hộp 3.1: Quá trình ra quyết định của chính quyền xã có nhiều chủ thể và mất nhiều thời gian).

Giai đoạn xây dựng phương án: Sự tham gia của người dân tập trung nhiều nhất ở các quyết định liên quan đến xây dựng nông thôn mới, dồn điền đổi thửa và đóng góp kinh phí làm đường giao thông thôn xóm (phản ánh tại Hộp 3.2: Cộng đồng dân cư cùng tham gia xây dựng phương án đầu tư). Tuy nhiên, mức độ cộng tác còn hạn chế; người dân ít được tham gia sâu vào việc thiết kế kỹ thuật hay dự toán ngân sách công trình, chủ yếu tham gia bàn bạc về mức đóng góp tiền và ngày công lao động.

Giai đoạn lựa chọn phương án và ban hành quyết định: Tỷ lệ người dân tự quyết chỉ xuất hiện rõ nét ở các công việc thuộc nội bộ thôn xóm theo quy định của Pháp lệnh 34 (như quy ước thôn làng, mức thu hoa lợi công sản thôn xóm được nêu tại Hộp 3.3: Cộng đồng dân cư tự quyết mức thu hoa lợi nộp vào ngân sách xã). Đối với các quyết định quản lý hành chính và quy hoạch đất đai của xã, quyền quyết định hoàn toàn thuộc về chính quyền, sự tham gia của người dân ở khâu lựa chọn phương án cuối cùng gần như vắng bóng.

Về hình thức thúc đẩy sự tham gia:

  • Phổ biến thông tin: Kênh loa truyền thanh xã/thôn là hình thức phổ biến nhất và được người dân tiếp cận nhiều nhất, tiếp theo là thông qua các cuộc họp thôn/xóm và niêm yết tại nhà văn hóa thôn hoặc trụ sở UBND xã. Hình thức công khai trên trang thông tin điện tử hầu như chưa phát huy tác dụng tại khu vực nông thôn Nam Định.
  • Tham vấn ý kiến: Hình thức tổ chức họp cử tri tại nhà văn hóa thôn và thông qua Trưởng thôn, Ban công tác Mặt trận là hai kênh hữu hiệu nhất. Việc phát phiếu lấy ý kiến hộ gia đình chỉ được áp dụng trong một số trường hợp bắt buộc (như giải phóng mặt bằng, đóng góp xây dựng công trình phúc lợi).

Về các yếu tố ảnh hưởng: Luận án định lượng và chỉ ra mối tương quan giữa trình độ học vấn, tư cách thành viên các tổ chức chính trị - xã hội (Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên) với mức độ tham gia. Nhóm người dân có trình độ học vấn từ trung học phổ thông trở lên và đảng viên hoặc hội viên đoàn thể có tỷ lệ tham gia đóng góp ý kiến cao hơn rõ rệt so với nhóm dân cư còn lại. Sự khác biệt về quan điểm giữa chính quyền và người dân (Bảng 3.2) cùng với tâm lý e ngại va chạm, nể nang trong quan hệ dòng tộc làng xã là những rào cản tâm lý - xã hội lớn kìm hãm sự tham gia thực chất.

Chương 3 kết luận: Quá trình ra quyết định của chính quyền xã ở Nam Định đã đạt được một số kết quả tích cực, đặc biệt trong việc huy động nguồn lực xây dựng nông thôn mới thành công. Tuy nhiên, hạn chế căn bản là sự tham gia vẫn mang tính hình thức ở nhiều khâu; quyền tự quyết của người dân bị bó hẹp; tính công khai minh bạch chưa đồng đều; năng lực giải trình của cán bộ cơ sở còn yếu; quy trình ra quyết định còn lúng túng, thiếu sự chuẩn hóa.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư ở tỉnh Nam Định

Tác giả xác lập 4 quan điểm định hướng:

  1. Hoàn thiện quá trình ra quyết định nhằm phát huy dân chủ, bảo đảm quyền dân chủ trực tiếp ở nông thôn;
  2. Hoàn thiện trên cơ sở đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã;
  3. Bảo đảm sự tham gia của cộng đồng dân cư trong khuôn khổ pháp luật;
  4. Hoàn thiện trên cơ sở đổi mới nội dung và phương thức tham gia của cộng đồng dân cư.

Trên cơ sở đó, luận án đề xuất hệ thống 6 nhóm giải pháp đồng bộ và khuyến nghị cụ thể:

  • Nhóm giải pháp về nhận thức: Quán triệt sâu sắc vị trí chủ thể của người dân; thay đổi tư duy của cán bộ xã từ "ban ơn, quản lý hành chính" sang "phục vụ, hợp tác"; nâng cao nhận thức của người dân về quyền và trách nhiệm công dân.
  • Nhóm giải pháp về thể chế: Hoàn thiện khung khổ pháp lý, đề xuất nâng cấp Pháp lệnh Dân chủ cơ sở lên thành Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở; quy định rõ ràng danh mục các quyết định bắt buộc phải có sự tham gia của cộng đồng; cụ chế hóa chế tài xử lý người đứng đầu chính quyền xã vi phạm quy chế dân chủ; chuẩn hóa quy trình ra quyết định thống nhất 5 bước.
  • Nhóm giải pháp về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã: Đổi mới phương thức làm việc của HĐND và UBND xã; tăng cường hoạt động giám sát của Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng; nâng cao hiệu quả các kỳ họp tiếp xúc cử tri và đối thoại trực tiếp giữa Chủ tịch UBND xã với nhân dân.
  • Nhóm giải pháp về nâng cao năng lực: Đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng điều hành, kỹ năng tham vấn cộng đồng, kỹ năng giải trình cho cán bộ xã; tập huấn kỹ năng giám sát và phản biện xã hội cho Trưởng thôn, Ban công tác Mặt trận và người dân.
  • Nhóm giải pháp về nguồn lực: Bố trí ngân sách thỏa đáng cho các hoạt động công khai thông tin, tổ chức họp thôn và lấy ý kiến nhân dân; đầu tư hiện đại hóa hệ thống truyền thanh cơ sở và ứng dụng công nghệ thông tin.
  • Nhóm giải pháp kinh tế - xã hội: Đẩy mạnh phát triển kinh tế địa phương, nâng cao đời sống vật chất và dân trí nông thôn; phát huy các giá trị văn hóa tự quản tốt đẹp của làng xã truyền thống vùng đồng bằng Bắc Bộ.
  • Khuyến nghị riêng đối với tỉnh Nam Định: Cần ban hành cẩm nang quy trình chuẩn về lấy ý kiến người dân trong các dự án đầu tư cấp xã; chuẩn hóa công tác đánh giá mức độ hài lòng của người dân gắn với đánh giá xếp loại cán bộ cấp xã hàng năm.

Kết quả và những đóng góp mới

Về mặt lý luận:

  • Luận án đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở khoa học về quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư trong bối cảnh quản trị công hiện đại tại Việt Nam.
  • Luận án xây dựng khung phân tích hoàn chỉnh tích hợp giữa chu trình 5 giai đoạn của quá trình ra quyết định (xác định vấn đề, xây dựng phương án, lựa chọn phương án, ban hành quyết định, tổ chức thực hiện) với thang bậc 4 cấp độ tham gia của cộng đồng dân cư (cung cấp thông tin, tham vấn, cộng tác, tự quyết).
  • Luận án xác định rõ ràng hệ thống các yếu tố tác động đến quá trình ra quyết định của chính quyền cơ sở, bao gồm yếu tố thể chế, tổ chức bộ máy, năng lực của các bên tham gia và mối quan hệ chính quyền - cộng đồng dân cư.

Về mặt thực tiễn:

  • Cung cấp bức tranh thực nghiệm toàn diện, có độ tin cậy khoa học cao về thực trạng ra quyết định của chính quyền xã tại tỉnh Nam Định qua bộ số liệu điều tra xã hội học 429 mẫu đối chiếu chéo giữa cán bộ và công dân.
  • Nhận diện chính xác các "điểm nghẽn" khiến sự tham gia của người dân ở nông thôn Nam Định còn mang tính hình thức, đặc biệt là tình trạng thiếu vắng sự tham gia trong các khâu thiết kế phương án và lựa chọn quyết định cuối cùng.
  • Đề xuất hệ thống 6 nhóm giải pháp mang tính khả thi, gắn liền với điều kiện thực tế của các xã vùng đồng bằng sông Hồng, cung cấp luận cứ khoa học trực tiếp cho tỉnh Nam Định và các cơ quan trung ương trong việc sửa đổi, hoàn thiện thể chế dân chủ ở cơ sở.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án:

  • Phạm vi khảo sát thực nghiệm tập trung hoàn toàn tại địa bàn tỉnh Nam Định. Do Nam Định là tỉnh thuần nông vùng đồng bằng Bắc Bộ có truyền thống văn hóa làng xã tương đối đặc thù và có phong trào xây dựng nông thôn mới phát triển sớm, kết quả khảo sát chưa bao quát hết được các đặc điểm của chính quyền cơ sở tại các vùng miền khác như miền núi phía Bắc, Tây Nguyên hoặc vùng sông nước đồng bằng sông Cửu Long.
  • Nghiên cứu được thực hiện dưới khung khổ thể chế của Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, do đó các phân tích pháp lý gắn liền với thời điểm bảo vệ luận án (2019), chưa cập nhật các văn bản luật mới ban hành sau này (như Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022).

Hướng nghiên cứu tiếp:

  • Mở rộng phạm vi khảo sát so sánh quá trình ra quyết định của chính quyền xã có sự tham gia của cộng đồng dân cư giữa các vùng sinh thái - văn hóa khác nhau (giữa đồng bằng, miền núi, ven biển và vùng đồng bào dân tộc thiểu số).
  • Nghiên cứu tác động của quá trình chuyển đổi số, chính quyền điện tử cấp xã và mạng xã hội đối với các hình thức tham gia trực tuyến của cộng đồng dân cư vào quá trình ra quyết định của chính quyền cơ sở.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị học thuật và thực tiễn đối với nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với nghiên cứu sinh, học viên cao học và giảng viên chuyên ngành Quản lý công, Hành chính công, Quản trị địa phương và Xã hội học nông thôn: Luận án cung cấp khung lý thuyết chặt chẽ, hệ thống khái niệm chuẩn xác và mô hình phân tích ma trận tham gia có thể kế thừa cho các nghiên cứu tiếp theo.
  • Đối với cán bộ lãnh đạo HĐND, UBND và công chức cấp xã, cấp huyện: Luận án là cẩm nang thực tiễn hữu ích về phương pháp tổ chức thu thập ý kiến nhân dân, kỹ năng tham vấn cộng đồng và cách thức xử lý mâu thuẫn quan điểm giữa chính quyền và người dân trong quá trình ban hành quyết định hành chính.
  • Đối với các cơ quan làm chính sách vĩ mô (Bộ Nội vụ, Ban Dân vận Trung ương, Ủy ban Thường vụ Quốc hội): Các số liệu thực chứng và phân tích bất cập thể chế trong luận án cung cấp căn cứ thực tiễn quý giá để phục vụ công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật về quản trị địa phương và dân chủ ở cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án xác định cấp độ tham gia cao nhất của cộng đồng dân cư trong quá trình ra quyết định của chính quyền xã là gì? Cấp độ tham gia cao nhất được xác định là "tự quyết". Ở cấp độ này, cộng đồng dân cư không chỉ dừng lại ở việc tiếp nhận thông tin hay đóng góp ý kiến tham vấn, mà trực tiếp bàn bạc, biểu quyết và đưa ra quyết định đối với các công việc nội bộ cộng đồng (như xây dựng hương ước, quy ước, tự nguyện đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, quản lý quỹ hoa lợi công sản) theo quy định của pháp luật.

2. Khảo sát thực địa của luận án được thực hiện với quy mô mẫu ra sao và tại những địa bàn nào? Tổng dung lượng mẫu khảo sát là 429 phiếu hợp lệ, gồm:

  • 82 phiếu lãnh đạo xã (phát ra 85) tại 53 xã thuộc 5 huyện và 1 thành phố của tỉnh Nam Định (TP. Nam Định: 5 xã; H. Hải Hậu: 10 xã; H. Mỹ Lộc: 2 xã; H. Nam Trực: 19 xã; H. Trực Ninh: 10 xã; H. Vụ Bản: 7 xã);
  • 347 phiếu người dân (phát ra 360) tại 6 xã đại diện được bốc thăm ngẫu nhiên: Nam Vân, Liên Minh, Mỹ Tân, Điền Xá, Trung Đông, Hải Chính.

3. Tại sao mô hình Quy trình tổ chức kết hợp mô hình Chính trị lại phù hợp để giải thích quá trình ra quyết định của chính quyền xã? Bởi vì việc ra quyết định ở chính quyền xã ở Việt Nam vừa phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định, thẩm quyền và thủ tục hành chính chuẩn hóa do luật định (đặc trưng của mô hình Quy trình tổ chức), vừa phải xử lý mối quan hệ tương tác, thương lượng, tìm kiếm sự đồng thuận giữa các nhóm lợi ích, dòng họ, ban ngành đoàn thể và cộng đồng dân cư tại địa phương (đặc trưng của mô hình Chính trị).

4. Hình thức phổ biến thông tin và tham vấn nào được khảo sát chứng minh là hiệu quả nhất tại nông thôn Nam Định? Về phổ biến thông tin, hệ thống loa truyền thanh xã/thôn và các cuộc họp thôn là hình thức đạt tỷ lệ tiếp cận và mức độ hiệu quả cao nhất đối với người dân. Về tham vấn ý kiến, hình thức tổ chức họp thôn/xóm và thông qua mạng lưới Trưởng thôn, Ban công tác Mặt trận là kênh lấy ý kiến được nhân dân đánh giá thực chất và tin cậy nhất.

Kết luận

Luận án của tác giả Nguyễn Thị Thu Cúc là công trình khoa học chuyên khảo có đóng góp toàn diện về lý luận và thực nghiệm đối với chuyên ngành Quản lý công tại Việt Nam. Bằng việc xây dựng khung lý thuyết 5 giai đoạn ra quyết định gắn với 4 cấp độ tham gia của người dân và kiểm chứng qua 429 mẫu khảo sát thực địa tại tỉnh Nam Định, luận án đã làm rõ các quy luật vận động, rào cản nội tại và điều kiện bảo đảm cho sự tham gia của cộng đồng dân cư cấp cơ sở. Hệ thống 6 nhóm giải pháp do luận án đề xuất là căn cứ khoa học trực tiếp phục vụ cho tiến trình đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền xã và nâng cao chất lượng thực thi dân chủ cơ sở trong giai đoạn hiện nay.