Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công (mã số: 9 34 04 03) với đề tài "Đào tạo, bồi dưỡng công chức theo vị trí việc làm trong các cơ quan hành chính nhà nước" được nghiên cứu sinh Lưu Hải Đăng thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Hữu Hải và PGS. Võ Kim Sơn, bảo vệ năm 2022.

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, văn bản luận án xác định đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) giữ vai trò quyết định đối với chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của nền hành chính nhà nước. Trong bối cảnh cải cách hành chính (CCHC), hội nhập quốc tế và xây dựng nền công vụ theo vị trí việc làm (VTVL) tại Việt Nam, công tác đào tạo, bồi dưỡng (ĐTBD) công chức chịu nhiều sức ép đổi mới. Mặc dù Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Nghị định số 101/2017/NĐ-CP và Quyết định số 163/QĐ-TTg đã xác định nguyên tắc ĐTBD phải căn cứ vào VTVL, thực tiễn tại Việt Nam vẫn duy trì phương thức tuyển dụng, đề bạt và bồi dưỡng nặng về ngạch bậc. Báo cáo Tổng kết thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2015 chỉ rõ tình trạng bằng cấp, chứng chỉ tăng nhưng chất lượng chuyên môn thực tế đạt tỷ lệ thấp; chương trình bồi dưỡng nặng lý thuyết, nhẹ thực hành, tài liệu xơ cứng và thiếu gắn kết với yêu cầu công việc. Tác giả chỉ ra khoảng trống: cho đến nay các vấn đề lý luận và thực tiễn về ĐTBD công chức theo VTVL trong cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) vẫn chưa được nghiên cứu đầy đủ, có hệ thống để giải quyết tình trạng thiếu hụt năng lực thực thi công vụ.

Mục đích nghiên cứu của luận án là xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn về ĐTBD công chức theo VTVL, từ đó đề xuất phương hướng và các giải pháp hoàn thiện ĐTBD công chức theo VTVL trong cơ quan HCNN phù hợp với yêu cầu CCHC ở Việt Nam hiện nay.

Luận án xác định 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Tổng quan các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài làm cơ sở xác định những nội dung cần tiếp tục nghiên cứu về ĐTBD công chức theo VTVL.
  2. Nghiên cứu, hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về ĐTBD công chức theo VTVL trong cơ quan HCNN.
  3. Phân tích, đánh giá thực trạng bồi dưỡng công chức theo VTVL trong cơ quan HCNN, chỉ ra kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế ở nước ta hiện nay.
  4. Đề xuất phương hướng và các giải pháp hoàn thiện ĐTBD công chức theo VTVL trong cơ quan HCNN ở Việt Nam phù hợp với yêu cầu CCHC nhà nước.

Hệ thống câu hỏi nghiên cứu gồm 3 câu hỏi được đánh số trong văn bản:

  1. Cải cách hành chính nhà nước đang đặt ra yêu cầu rất cao đối với đội ngũ công chức hành chính nhà nước. Năng lực của đội ngũ công chức hành chính nhìn chung chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính nhà nước. Để nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức hành chính nhà nước, đáp ứng các tiêu chuẩn công chức theo vị trí việc làm cần ĐTBD công chức như thế nào để mang lại hiệu quả?
  2. ĐTBD công chức theo vị trí việc làm trong cơ quan hành chính nhà nước đang được thực hiện như thế nào? Những hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế trong ĐTBD công chức theo vị trí việc làm trong cơ quan hành chính nhà nước hiện nay là gì?
  3. Cần phải làm gì để hoàn thiện ĐTBD công chức theo vị trí việc làm trong cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay nhằm đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong bối cảnh mới?

Giả thuyết nghiên cứu được tác giả xác định: Đổi mới và nâng cao chất lượng ĐTBD công chức theo VTVL trong cơ quan HCNN là giải pháp quan trọng để giải quyết sự hạn chế về năng lực của đội ngũ công chức trước yêu cầu cải cách và hội nhập. Để nâng cao chất lượng ĐTBD công chức theo VTVL, cần thực hiện theo hướng: gắn ĐTBD công chức theo VTVL với cải cách hành chính, cải cách công vụ, công chức; kết hợp với các hình thức bồi dưỡng khác nhằm tránh trùng lắp, chồng chéo; xây dựng chương trình, tài liệu bồi dưỡng căn cứ vào yêu cầu VTVL; đồng thời phát huy vai trò của các cơ sở ĐTBD cũng như các cơ quan quản lý và sử dụng công chức.

Về đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động bồi dưỡng công chức theo VTVL trong cơ quan HCNN. Chủ thể ĐTBD bao gồm các cơ quan HCNN từ Trung ương đến địa phương và các cơ sở ĐTBD cán bộ, công chức (học viện và các trường).
  • Phạm vi nội dung: Nghiên cứu hoạt động bồi dưỡng công chức theo VTVL trong cơ quan HCNN theo cách tiếp cận xem “đào tạo, bồi dưỡng” là một thuật ngữ không tách rời; trong đó “đào tạo” nằm trong “đào tạo, bồi dưỡng” và gần nghĩa với “bồi dưỡng”; “bồi dưỡng” được xác định trong hoạt động ĐTBD công chức.
  • Phạm vi không gian: Các cơ quan HCNN tại Việt Nam.
  • Phạm vi thời gian: Khảo sát từ khi thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Trong Chương 1, tác giả đã hệ thống hoá các công trình nghiên cứu liên quan theo 3 nhóm nghiên cứu trong nước và nhóm nghiên cứu nước ngoài:

Nhóm nghiên cứu trong nước về vị trí việc làm:

  • TS. Tạ Ngọc Hải (2009, 2010) với bài viết "Vị trí việc làm theo Luật cán bộ, công chức" phân biệt VTVL với ngạch công chức và vị trí công tác; đề tài cấp Bộ "Phương pháp xác định vị trí việc làm trong các cơ quan hành chính nhà nước" phân tích khái niệm, đặc điểm và vướng mắc thể chế; bài viết năm 2010 về kinh nghiệm các nước trong xác định VTVL và cơ cấu VTVL.
  • Nguyễn Quốc Khánh (2010) chủ nhiệm đề tài cấp Bộ "Nghiên cứu xác định vị trí, tiêu chuẩn chức danh và cơ cấu ngạch công chức hành chính ở cơ quan Bộ Nội vụ".
  • Nguyễn Hữu Khiển (2017) phân tích ưu điểm, hạn chế của hệ thống công vụ chức nghiệp và hệ thống công vụ việc làm gắn với tinh giản biên chế.
  • Nguyễn Văn Viên (2018) khảo sát việc áp dụng mô hình quản lý nguồn nhân lực công theo VTVL ở Việt Nam, nhấn mạnh bản mô tả công việc và quản lý định hướng kết quả.

Nhóm nghiên cứu trong nước về đào tạo, bồi dưỡng CBCC nói chung:

  • Bản chất, đặc điểm ĐTBD: Lưu Kiếm Thanh (2012) xác định ĐTBD CBCC là giáo dục chuyên biệt nhằm lấp đầy khoảng trống năng lực; TS. Huỳnh Văn Thới (2011) tiếp cận từ nhận thức đến hành động nâng cao năng lực; Lại Đức Vượng (2007) xác định 3 chức năng của ĐTBD (truyền thụ tri thức/kỹ năng, đánh giá, phát triển); Trần Thị Thanh Thủy (2010) chỉ ra 3 mục tiêu (nâng cao năng lực, phát triển cá nhân, giảm thời gian học).
  • Tư tưởng Hồ Chí Minh về ĐTBD cán bộ: Nguyễn Văn Chỉnh (chủ biên), Nguyễn Quốc Sửu (2010), Nguyễn Thị Hồng Hải (2011), TS. Nguyễn Ngọc Vân (2008) với luận điểm đào tạo sát nhu cầu thực tế và nguyên tắc "làm việc gì học việc ấy".
  • Nâng cao chất lượng và đổi mới phương thức: Đề tài cấp Bộ của Ban Tổ chức Trung ương (2000); Đề tài Bộ Nội vụ (2005); sách chuyên khảo của Ngô Thành Can (NXB Lao Động); PGS. Nguyễn Thị Hồng Hải (2016) về quản lý chất lượng ĐTBD và bộ tiêu chí đánh giá; Lại Đức Vượng (2009); TS. Phạm Đức Chính (2012); PGS. Bùi Đức Kháng (2007) về chuyển đổi từ "đào tạo cái cơ sở có sang đào tạo cái học viên cần"; PGS. Lê Thị Vân Hạnh (2004, 2009) về năng lực thực thi và trách nhiệm đánh giá của cơ quan sử dụng công chức; Nguyễn Hữu Hải (2008) về tiêu chí đánh giá chất lượng; TS. Nguyễn Văn Trung (2009), TS. Ngô Thành Can (2014), TS. Nguyễn Thị Thu Vân (2013) nghiên cứu kinh nghiệm ĐTBD tại Pháp, Mỹ, Anh, Nhật Bản, Hàn Quốc và ASEAN.

Nhóm nghiên cứu trong nước về ĐTBD công chức theo vị trí việc làm:

  • TS. Nguyễn Ngọc Vân (2008) chủ nhiệm đề tài cấp Bộ so sánh bồi dưỡng theo ngạch và theo nhu cầu công việc qua 11 tiêu chí.
  • TS. Vũ Thanh Xuân (2009, 2013) chủ nhiệm hai đề tài cấp Bộ về ĐTBD cán bộ theo chức danh, VTVL và ĐTBD theo VTVL đối với công chức ngành Nội vụ.
  • TS. Nguyễn Văn Hậu (2012) chủ nhiệm đề tài cấp Bộ về khung chương trình bồi dưỡng thư ký và trợ lý lãnh đạo.
  • Các bài viết chuyên ngành của Nguyễn Anh Dũng (Ban Quản lý Dự án ADB - Bộ Nội vụ), PGS. Nguyễn Hữu Hải (2008), TS. Đặng Khắc Ánh (2012), Đặng Thị Mai Hương (2012) phân tích ưu điểm cá nhân hoá, tránh chồng chéo nội dung ĐTBD.

Nhóm nghiên cứu ở nước ngoài:

  • James Donnelly, James Gibson và John Ivancevich (1979) trong Organizations - Behavior, Structure, Processes xác định 4 mục tiêu của chương trình đào tạo hiệu quả dựa trên nhu cầu tổ chức và cá nhân.
  • Robert L. Craig trong Training and Development nghiên cứu khung phát triển kỹ năng cho các vị trí việc làm (lãnh đạo, điều hành, giám sát, kỹ thuật, thư ký - văn phòng, giao tiếp).
  • Leonard Nadler và Zeace Nadler (2012) trong Designing Training Programs chuẩn hóa 4 bước thiết kế chương trình: xác định nhu cầu, lập kế hoạch, thực hiện, đánh giá.
  • Tonny Pont (1996) trong Developing effective training skills phân tích việc thiết kế khóa học theo nhu cầu VTVL.
  • Michael Armstrong (1996) trong A Handbook of Personnel Management Practice trình bày chu trình học tập chủ động của David Kolb và quy trình ĐTBD 5 bước (xác định nhu cầu, xác định yêu cầu học tập, xây dựng chương trình/kế hoạch, thực hiện, đánh giá).
  • Mô hình 70/20/10 của Lombardo và Eichinger (1996) về cấu trúc tiếp thu kiến thức: 70% từ trải nghiệm công việc thực tế, 20% từ đồng nghiệp và người xung quanh, 10% từ các khóa ĐTBD chính quy bên ngoài.
  • Raymond Noe trong Employee Training and Development và Michael Harris trong Human Resource Management, A Practical Approach nghiên cứu phân tích nhu cầu đào tạo (phân tích tổ chức, phân tích công việc, phân tích cá nhân) và phương thức đào tạo trong/ngoài công việc theo yêu cầu VTVL.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án lựa chọn giải quyết: Các công trình đi trước phần lớn tiếp cận vấn đề ở tầm tổng thể hoặc giới hạn trong phạm vi một ngành cụ thể (như ngành Nội vụ), chưa làm rõ một cách có hệ thống cơ sở lý luận về các điều kiện đảm bảo thực hiện khóa bồi dưỡng theo VTVL trong cơ quan HCNN; thiếu sự so sánh chi tiết giữa bồi dưỡng theo VTVL với bồi dưỡng theo ngạch và chức danh; chưa chuẩn hóa quy trình ĐTBD và phương pháp đánh giá toàn diện; đồng thời thiếu các dữ liệu thực chứng quy mô lớn đánh giá toàn diện thực trạng triển khai bồi dưỡng theo VTVL trong các cơ quan HCNN Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác huấn luyện cán bộ ("làm việc gì học việc ấy", "cán bộ là cái gốc của mọi công việc"), cùng hệ thống quan điểm, chủ trương của Đảng và quy định pháp luật của Nhà nước.

Các lý thuyết, khái niệm và khung phân tích được vận dụng gồm:

  • Khái niệm ĐTBD công chức: tiếp cận như một thể thống nhất, trong đó "bồi dưỡng" là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc cụ thể.
  • Khái niệm vị trí việc làm: công việc gắn với chức danh, chức vụ, cơ cấu và ngạch công chức để xác định biên chế và bố trí công việc (khoản 3 Điều 7 Luật Cán bộ, công chức năm 2008), cấu thành bởi 4 yếu tố: chức vị, chức trách, tiêu chuẩn và tiền lương.
  • Khái niệm bồi dưỡng theo VTVL: hình thức bồi dưỡng cá biệt hóa dựa trên việc phân tích khoảng trống giữa năng lực hiện tại với chuẩn mực yêu cầu của công việc.
  • Các khung lý thuyết nhân sự: chu kỳ học tập chủ động của David Kolb (kinh nghiệm cụ thể - quan sát/phản ánh - hình thành quan điểm/khái quát hóa - thử nghiệm thực tế); mô hình phát triển năng lực 70/20/10 của Lombardo và Eichinger (1996); quy trình ĐTBD 5 bước của Michael Armstrong (1996); kỹ thuật phân tích tổ chức (organization analysis) và phân tích công việc (job analysis) của Anh, Mỹ, Thụy Điển, Hà Lan.

Phương pháp nghiên cứu thực tế:

  • Phương pháp phân tích - tổng hợp: Luận giải tính cấp thiết, vai trò, thực trạng, nguyên nhân hạn chế và khái quát hóa kết luận qua từng chương.
  • Phương pháp so sánh: Đối chiếu giữa bồi dưỡng theo VTVL và bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch dựa trên 11 tiêu chí; so sánh kinh nghiệm xây dựng VTVL và bồi dưỡng công chức của các quốc gia (Anh, Mỹ, Thụy Điển, Hà Lan, Pháp, Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Trung Quốc) với Việt Nam.
  • Phương pháp thống kê và điều tra xã hội học: Khảo sát thực tế bằng bảng hỏi với tổng số 500 phiếu phát ra, thu về 482 phiếu hợp lệ. Thang đo sử dụng thang đo 9 mức độ (từ mức rất thấp/rất không hài lòng đến rất cao/rất hài lòng/cải thiện tốt). Dữ liệu điều tra được làm sạch, tổng hợp và xử lý phân tích bằng phần mềm SPSS 20.

Cơ cấu mẫu khảo sát thực tế của luận án được trình bày trong bảng sau:

Nhóm đối tượng khảo sát Đơn vị / Cơ sở khảo sát Số phiếu phát ra Số phiếu thu về
Nhóm 1: Lãnh đạo, cơ quan sử dụng công chức 6 Bộ: Bộ Nội vụ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Văn phòng Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 100 92
Nhóm 2: Giảng viên và học viên Lớp bồi dưỡng QLNN ngạch chuyên viên cấp vụ, sở, huyện tại Học viện Hành chính Quốc gia (Hà Nội, Phân viện TP.HCM) và các lớp bồi dưỡng VTVL tại cơ sở ĐTBD thuộc 7 Bộ (Công Thương, VH-TT&DL, TN&MT, Tài chính, NN&PTNT, Xây dựng, Tư pháp) 450 390
Tổng cộng 500 482

Nguồn tư liệu, dữ liệu thứ cấp gồm: các văn kiện Đại hội Đảng, Nghị quyết số 30c/NQ-CP, Nghị định số 76/NĐ-CP (Nghị quyết số 76/NQ-CP), Nghị định số 101/2017/NĐ-CP, Nghị định số 89/2021/NĐ-CP, Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Nghị định số 06/2010/NĐ-CP; các báo cáo tổng kết CCHC giai đoạn 2011 - 2020 và số liệu quản lý công chức của Bộ Nội vụ.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu khoa học trong và ngoài nước liên quan đến VTVL và ĐTBD công chức theo VTVL. Tác giả phân chia bức tranh nghiên cứu thành các dòng nghiên cứu chuyên biệt: (1) Nghiên cứu về vị trí việc làm và phương pháp xác định VTVL trong cơ quan nhà nước; (2) Nghiên cứu về ĐTBD CBCC nói chung (bản chất giáo dục đặc thù, chức năng truyền thụ - đánh giá - phát triển, tư tưởng Hồ Chí Minh, quản lý chất lượng và phương thức đánh giá); (3) Nghiên cứu về ĐTBD theo nhu cầu công việc và theo VTVL ở Việt Nam; (4) Các lý thuyết quản trị nhân sự quốc tế (Armstrong, Craig, Donnelly, Harris, Nadler, Noe, Pont, Kolb, Lombardo & Eichinger).

Từ việc tổng thuật, chương 1 khẳng định giá trị kế thừa từ các công trình trước về khái niệm, vai trò của VTVL và kinh nghiệm quốc tế, đồng thời làm rõ khoảng trống nghiên cứu cần tiếp tục giải quyết: xây dựng điều kiện thực hiện các khóa học, chuẩn hóa quy trình thiết kế bồi dưỡng, làm rõ sự khác biệt giữa bồi dưỡng VTVL với bồi dưỡng theo ngạch/chức vụ, và đo lường thực trạng bồi dưỡng theo VTVL tại các cơ quan HCNN Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020.

Chương 2: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC THEO VỊ TRÍ VIỆC LÀM TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Chương 2 hoàn thiện hệ thống lý luận về ĐTBD công chức theo VTVL trong nền hành chính nhà nước. Tác giả định nghĩa bản chất của bồi dưỡng theo VTVL là hoạt động trang bị, cập nhật tri thức và kỹ năng làm việc nhằm cá biệt hóa quá trình phát triển năng lực cá nhân, lấp đầy khoảng trống giữa năng lực hiện tại với chuẩn mực yêu cầu của VTVL.

Nội dung trọng tâm của chương là xác lập bảng so sánh bản chất giữa hai phương thức bồi dưỡng (Bảng 2.1 trong luận án):

Tiêu chí so sánh Bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch Bồi dưỡng theo vị trí việc làm
Đối tượng Công chức giữ ngạch hoặc chuẩn bị thi/xét nâng ngạch Công chức đảm nhiệm công việc, vị trí cụ thể
Mục tiêu Chuẩn hóa trình độ theo tiêu chuẩn ngạch quy định chung Lấp đầy khoảng trống năng lực để hoàn thành nhiệm vụ tại vị trí
Nội dung ĐTBD Kiến thức quản lý nhà nước chung, nặng tính lý thuyết Kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ thực hành gắn trực tiếp với vị trí
Đội ngũ giảng viên Chủ yếu là giảng viên cơ hữu của các cơ sở đào tạo Kết hợp giảng viên lý thuyết và chuyên gia, nhà quản lý thực tiễn
Phương pháp ĐTBD Thuyết trình một chiều, truyền đạt kiến thức tổng quát Giảng dạy tích cực, giải quyết tình huống, thực hành công việc
Thời gian thực hiện Thường kéo dài theo khung chương trình cố định Ngắn hạn, linh hoạt theo mô-đun công việc
Cách thức tổ chức Mở lớp tập trung theo định kỳ chỉ tiêu hành chính Linh hoạt, tại chỗ hoặc trực tuyến, gắn với nhu cầu đơn vị
Tính chất học tập Bắt buộc để hoàn thiện văn bằng, chứng chỉ ngạch Học tập theo nhu cầu công việc thực tế, học tập liên tục
Quy mô học viên Quy mô lớp lớn, tập hợp đa dạng các lĩnh vực chuyên môn Quy mô lớp nhỏ, nhóm học viên có vị trí công việc tương đồng
Điều kiện thực hiện Dựa vào quy định khung tiêu chuẩn ngạch hành chính Phải có bản mô tả công việc và khung năng lực VTVL cụ thể
Trách nhiệm thực hiện Cơ sở ĐTBD chịu trách nhiệm chính theo phân cấp Cơ quan sử dụng công chức phối hợp chặt chẽ với cơ sở ĐTBD

Chương 2 xác định 4 yếu tố cấu thành VTVL: chức vị, chức trách, tiêu chuẩn và tiền lương; đồng thời phân tích 3 đặc điểm công vụ của công chức hành chính: thực thi quyền hành pháp, tính ổn định tương đối và phụ thuộc vào kinh nghiệm thực tiễn. Tác giả thiết lập các điều kiện bắt buộc để triển khai khóa bồi dưỡng theo VTVL gồm: hệ thống bản mô tả và khung năng lực VTVL; thể chế, chính sách đồng bộ; chương trình và tài liệu bồi dưỡng chuẩn hóa theo mô-đun; đội ngũ giảng viên có kinh nghiệm thực tế; cơ sở vật chất kỹ thuật; và việc áp dụng phương pháp giảng dạy tích cực. Chương 2 cũng tổng kết kinh nghiệm áp dụng VTVL và bồi dưỡng công chức của các nước (Hoa Kỳ, Anh, Thụy Điển, Hà Lan, Pháp, Hàn Quốc, Singapore, Trung Quốc) để rút ra bài học cho Việt Nam.

Chương 3: THỰC TRẠNG BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC THEO VỊ TRÍ VIỆC LÀM TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Chương 3 phân tích thực trạng đội ngũ công chức và hoạt động bồi dưỡng công chức theo VTVL trong cơ quan HCNN Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020. Tác giả sử dụng các số liệu thứ cấp từ Bộ Nội vụ và kết quả điều tra xã hội học 482 phiếu qua phần mềm SPSS 20.

Các phát hiện chính phản ánh qua hệ thống bảng thống kê của chương gồm:

  • Thực trạng công chức và công tác bồi dưỡng: Quản lý công chức vẫn chịu ảnh hưởng nặng nề của mô hình chức nghiệp; việc xác định Đề án VTVL tại các bộ, ngành và địa phương còn mang tính hình thức, đối phó, chưa xây dựng được khung năng lực chi tiết cho từng VTVL để làm căn cứ bồi dưỡng.
  • Đánh giá chất lượng chương trình và tài liệu bồi dưỡng (Bảng 3.1): Chương trình bồi dưỡng theo VTVL đã bước đầu được xây dựng ở một số bộ, ngành nhưng tính cập nhật chưa cao; tài liệu còn dàn trải, chưa đi sâu vào hướng dẫn quy trình và kỹ năng nghiệp vụ chuyên biệt.
  • Đánh giá đội ngũ giảng viên (Bảng 3.2): Giảng viên tham gia giảng dạy có trình độ học thuật cao nhưng thiếu kinh nghiệm thực tế trong xử lý các tình huống nghiệp vụ hành chính đặc thù của từng VTVL.
  • Tần suất áp dụng phương pháp giảng dạy tích cực (Bảng 3.3): Phương pháp thuyết trình truyền thống vẫn chiếm ưu thế; các phương pháp xử lý tình huống, thảo luận nhóm, đóng vai và thực hành bài tập chuyên môn chưa được sử dụng thường xuyên.
  • Thực trạng tổ chức, quản lý và cơ sở vật chất (Bảng 3.4 và Bảng 3.5): Công tác khảo sát nhu cầu bồi dưỡng chưa sát thực tế; điều kiện trang thiết bị, phòng học tại một số cơ sở bồi dưỡng chưa đáp ứng yêu cầu giảng dạy tương tác hiện đại.
  • Đánh giá sau bồi dưỡng (Bảng 3.6): Thủ trưởng và cơ quan sử dụng công chức nhận định mức độ cải thiện kỹ năng xử lý công việc của công chức sau các khóa bồi dưỡng theo VTVL là có chuyển biến nhưng chưa thực sự rõ rệt; cơ chế theo dõi, đánh giá hiệu quả thực thi công vụ sau bồi dưỡng còn bỏ ngỏ.

Tác giả chỉ rõ nguyên nhân của các hạn chế: nhận thức của lãnh đạo cơ quan hành chính về bồi dưỡng theo VTVL chưa đầy đủ; thiếu khung pháp lý đồng bộ về chuẩn năng lực VTVL; cơ chế tài chính cho ĐTBD còn xơ cứng theo định mức hành chính; sự phối hợp giữa cơ quan sử dụng công chức và cơ sở ĐTBD còn rời rạc.

Chương 4: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC THEO VỊ TRÍ VIỆC LÀM TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Chương 4 xác định quan điểm, mục tiêu và hệ thống giải pháp hoàn thiện bồi dưỡng công chức theo VTVL đáp ứng yêu cầu CCHC nhà nước đến năm 2030.

Phương hướng hoàn thiện gồm: gắn bồi dưỡng theo VTVL với chiến lược cải cách công vụ, công chức; chuyển mạnh từ bồi dưỡng đáp ứng chứng chỉ ngạch sang bồi dưỡng nâng cao năng lực thực thi nhiệm vụ; xã hội hóa và hiện đại hóa công tác bồi dưỡng.

Các nhóm giải pháp được đề xuất:

  1. Hoàn thiện thể chế, chính sách: Ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể về tiêu chuẩn chức danh, bản mô tả công việc và khung năng lực cho từng VTVL trong cơ quan HCNN; đổi mới cơ chế phân bổ và sử dụng kinh phí bồi dưỡng.
  2. Xây dựng và hoàn thiện khung năng lực VTVL: Xác định rõ các nhóm năng lực cốt lõi, năng lực chuyên môn và năng lực quản lý của từng vị trí làm căn cứ xác định nhu cầu bồi dưỡng.
  3. Đổi mới quy trình xây dựng chương trình, tài liệu bồi dưỡng: Tác giả xây dựng mô hình quy trình thiết kế chương trình bồi dưỡng theo VTVL (Bảng 4.1, trang 125 của luận án) gồm 5 bước: (1) Phân tích nhu cầu bồi dưỡng dựa trên khoảng trống năng lực VTVL; (2) Xác định mục tiêu và chuẩn đầu ra của khóa học; (3) Thiết kế cấu trúc chương trình và biên soạn tài liệu theo các mô-đun kỹ năng; (4) Thẩm định, thử nghiệm chương trình; (5) Cập nhật định kỳ tài liệu theo sự thay đổi của thể chế và thực tiễn công vụ.
  4. Phát triển đội ngũ giảng viên: Kết hợp giảng viên chuyên nghiệp với các chuyên gia, lãnh đạo quản lý có kinh nghiệm thực tế tham gia giảng dạy.
  5. Đổi mới phương pháp bồi dưỡng: Tăng cường các phương pháp giảng dạy tích cực, xử lý tình huống thực tế, nghiên cứu điển hình (case studies) và áp dụng hình thức bồi dưỡng trực tuyến linh hoạt.
  6. Hoàn thiện công tác đánh giá: Đánh giá đa chiều, chú trọng đánh giá mức độ thay đổi hành vi và hiệu quả thực thi nhiệm vụ của công chức tại đơn vị sau bồi dưỡng.

Kết quả và những đóng góp mới

Các đóng góp mới về lý luận và thực tiễn của luận án gồm:

  • Về lý luận: Luận án hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về ĐTBD công chức theo VTVL trong cơ quan HCNN; xác định bản chất, đặc điểm và phân biệt bồi dưỡng theo VTVL với bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch thông qua 11 tiêu chí cụ thể; bổ sung vào lý luận quản lý công hệ thống các điều kiện đảm bảo thực hiện hiệu quả các khóa bồi dưỡng theo VTVL.
  • Về thực tiễn: Luận án cung cấp bức tranh thực trạng có căn cứ khoa học về hoạt động bồi dưỡng công chức theo VTVL trong cơ quan HCNN Việt Nam giai đoạn thực hiện Chương trình tổng thể CCHC 2011 - 2020 thông qua dữ liệu điều tra 482 phiếu tại các bộ, ngành và cơ sở đào tạo, được phân tích bằng phần mềm SPSS 20.
  • Về giải pháp: Luận án đề xuất hệ thống giải pháp mang tính đặc thù và đồng bộ: xây dựng khung năng lực cho từng VTVL; quy trình chuẩn hóa xây dựng chương trình bồi dưỡng theo mô-đun (Bảng 4.1); đổi mới cơ chế tuyển chọn, bồi dưỡng giảng viên thực hành; áp dụng phương pháp giảng dạy tích cực và hoàn thiện cơ chế đánh giá hiệu quả công vụ sau đào tạo.

Kiến nghị của luận án tập trung vào: Chính phủ và Bộ Nội vụ cần sớm hoàn thiện thể chế hướng dẫn xây dựng khung năng lực VTVL thống nhất trong hệ thống hành chính; các bộ, ngành và địa phương cần chuyển đổi phương thức lập kế hoạch bồi dưỡng từ chỉ tiêu số lượng sang khảo sát khoảng trống năng lực thực tế; các cơ sở ĐTBD CBCC cần cấu trúc lại chương trình, tài liệu bồi dưỡng theo hướng giảm tải lý thuyết hàn lâm, tăng thời lượng giải quyết tình huống thực tiễn.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về hạn chế: Văn bản luận án chỉ rõ nghiên cứu tập trung vào đối tượng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước, không mở rộng sang viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập hay cán bộ, công chức trong hệ thống tổ chức chính trị - xã hội. Phạm vi thời gian khảo sát thực trạng tập trung từ khi thực hiện Chương trình tổng thể CCHC nhà nước giai đoạn 2011 - 2020. Dữ liệu khảo sát thực tế được thu thập tại 6 bộ (nhóm cơ quan sử dụng công chức) và 7 bộ cùng Học viện Hành chính Quốc gia (nhóm giảng viên, học viên), do đó việc khái quát hóa cho toàn bộ các cấp chính quyền địa phương vẫn còn những giới hạn nhất định.

Về hướng nghiên cứu tiếp: Từ phạm vi của luận án, các nghiên cứu tiếp theo có thể mở rộng nghiên cứu bồi dưỡng theo VTVL đối với viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập; nghiên cứu xây dựng khung năng lực và chương trình bồi dưỡng chi tiết cho từng nhóm VTVL chuyên ngành cụ thể; hoặc khảo sát thực chứng tác động lâu dài của bồi dưỡng theo VTVL đến chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) của các địa phương.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn đối với các nhóm đối tượng:

  • Các cơ quan tham mưu chính sách của Đảng, Nhà nước và Bộ Nội vụ: Vận dụng cơ sở khoa học và các đề xuất hoàn thiện thể chế, chính sách về vị trí việc làm và ĐTBD công chức theo VTVL.
  • Cơ quan quản lý, sử dụng công chức tại các bộ, ngành và địa phương: Tham khảo khung năng lực, phương pháp khảo sát khoảng trống năng lực và quy trình 5 bước xây dựng chương trình bồi dưỡng để lập kế hoạch đào tạo sát thực tế.
  • Các cơ sở ĐTBD cán bộ, công chức (Học viện Hành chính Quốc gia, các trường chính trị tỉnh, trường bồi dưỡng của các bộ, ngành): Tham khảo khung tiêu chí so sánh (Bảng 2.1), quy trình thiết kế mô-đun tài liệu (Bảng 4.1) và các yêu cầu đổi mới phương pháp giảng dạy tích cực.
  • Nghiên cứu sinh, học viên cao học, giảng viên chuyên ngành Quản lý công, Hành chính công và Quản trị nhân lực khu vực công: Sử dụng làm tài liệu nghiên cứu và giảng dạy về quản lý nguồn nhân lực công vụ.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án phân biệt sự khác nhau cơ bản giữa bồi dưỡng theo vị trí việc làm và bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch dựa trên những tiêu chí nào?

Tác giả đã lập bảng đối chiếu (Bảng 2.1) dựa trên 11 tiêu chí cụ thể: đối tượng; mục tiêu; nội dung ĐTBD; đội ngũ giảng viên; phương pháp ĐTBD; thời gian thực hiện chương trình; cách thức tổ chức; tính chất học tập; quy mô học viên trong một lớp học; điều kiện thực hiện; và trách nhiệm thực hiện. Điểm khác biệt mấu chốt là bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch nhằm mục tiêu chuẩn hóa trình độ theo quy định chung, nội dung nặng lý thuyết quản lý nhà nước; trong khi bồi dưỡng theo VTVL nhằm lấp đầy khoảng trống năng lực cụ thể của từng cá nhân tại vị trí làm việc, nội dung tập trung vào kỹ năng và phương pháp thực hiện nhiệm vụ thực tế.

2. Quy mô và cấu trúc mẫu khảo sát xã hội học của luận án được thực hiện như thế nào?

Tác giả đã phát ra 500 phiếu điều tra và thu về 482 phiếu hợp lệ, chia thành 2 nhóm đối tượng:

  • Nhóm 1: Lãnh đạo, cơ quan sử dụng công chức của 6 bộ (Bộ Nội vụ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Văn phòng Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) với 100 phiếu phát ra, thu về 92 phiếu.
  • Nhóm 2: Giảng viên và học viên các lớp bồi dưỡng quản lý nhà nước (cấp vụ, cấp sở, cấp huyện) tại Học viện Hành chính Quốc gia (Hà Nội, Phân viện TP.HCM) và các lớp bồi dưỡng theo VTVL của các cơ sở ĐTBD thuộc 7 bộ (Công Thương, VH-TT&DL, TN&MT, Tài chính, NN&PTNT, Xây dựng, Tư pháp) với 450 phiếu phát ra, thu về 390 phiếu. Thang đo gồm 9 mức độ và dữ liệu được xử lý bằng phần mềm SPSS 20.

3. Khái niệm vị trí việc làm được luận án xác định gồm những bộ phận cấu thành nào?

Căn cứ khoản 3 Điều 7 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và tiếp cận quản lý công, tác giả xác định VTVL cấu thành bởi 4 nội dung chính: (1) Tên gọi của vị trí việc làm (chức vị); (2) Nhiệm vụ và quyền hạn của người đảm nhiệm vị trí (chức trách); (3) Yêu cầu về trình độ, kỹ năng chuyên môn mà người đảm nhiệm vị trí phải đáp ứng (tiêu chuẩn); và (4) Tiền lương phải được trả tương xứng với chức vị, chức trách và tiêu chuẩn của vị trí đó.

4. Luận án đề xuất quy trình xây dựng chương trình bồi dưỡng công chức theo vị trí việc làm gồm những bước nào?

Tại Bảng 4.1 (trang 125), tác giả chuẩn hóa quy trình xây dựng chương trình bồi dưỡng theo VTVL qua 5 bước: (1) Phân tích nhu cầu bồi dưỡng dựa trên việc xác định khoảng trống năng lực giữa yêu cầu của VTVL và năng lực thực tế của công chức; (2) Xác định mục tiêu và chuẩn đầu ra của khóa bồi dưỡng; (3) Thiết kế cấu trúc chương trình, biên soạn nội dung tài liệu theo các mô-đun kỹ năng; (4) Thẩm định, giảng thử và lấy ý kiến chuyên gia; (5) Đánh giá, rà soát và cập nhật định kỳ chương trình, tài liệu.

5. Luận án đã tiếp thu những mô hình lý thuyết quốc tế nào để xây dựng cơ sở khoa học?

Luận án đã tiếp thu: lý thuyết chu kỳ học tập chủ động của David Kolb (kinh nghiệm cụ thể, quan sát và phản ánh, hình thành quan điểm, thử nghiệm áp dụng); mô hình 70/20/10 của Lombardo và Eichinger (1996) về nguồn gốc năng lực (70% trải nghiệm thực tế công việc, 20% học từ đồng nghiệp, 10% qua các khóa bồi dưỡng chính quy); quy trình ĐTBD 5 bước của Michael Armstrong (1996); quy trình thiết kế 4 bước của Leonard Nadler và Zeace Nadler (2012); cùng phương pháp phân tích tổ chức và phân tích công việc từ các nền công vụ Anh, Hoa Kỳ, Thụy Điển, Hà Lan.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của Lưu Hải Đăng đã giải quyết có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về đào tạo, bồi dưỡng công chức theo vị trí việc làm trong cơ quan hành chính nhà nước tại Việt Nam. Bằng việc kết hợp phương pháp luận khoa học, các lý thuyết quản trị nguồn nhân lực quốc tế và khảo sát thực chứng quy mô 482 phiếu qua phần mềm SPSS 20, công trình đã phân tích rõ thực trạng công tác bồi dưỡng trong giai đoạn thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính 2011 - 2020. Hệ thống phương hướng và các giải pháp đặc thù được luận án đề xuất — trọng tâm là xây dựng khung năng lực VTVL, chuẩn hóa quy trình thiết kế chương trình theo mô-đun và đổi mới phương pháp giảng dạy tích cực — cung cấp cơ sở khoa học xác đáng phục vụ công cuộc cải cách chế độ công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay.