Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN 1. Khái niệm, các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành 1. Khái niệm văn bản Thuật ngữ văn bản hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách khác nhau.
Ở góc độ ngôn ngữ học, có quan niệm cho rằng, "văn bản là giấy ghi nội dung sự kiện" [34, tr. Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ.
Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Khái niệm VBQPPL được quy định tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL (Quốc hội thông qua năm 1996; được sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [40]. Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 định nghĩa về VBQPPL như sau: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [43]. Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho VBQPPL của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và VBQPPL do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành.
Để phân biệt VBQPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và VBQPPL do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND số 31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm VBQPPL của HĐND và UBND như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [42]. Theo định nghĩa trên, VBQPPL của HĐND, UBND, về nguyên tắc, hoàn toàn là một VBQPPL theo định nghĩa của Luật ban hành VBQPPL và điều này đã được chính Luật năm 2008 khẳng định tại Điều 1; VBQPPL do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ thống pháp luật quốc gia. Như vậy, VBQPPL của HĐND, UBND có những đặc điểm chung của VBQPPL theo quy định của Luật năm 2008, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban hành là HĐND, UBND các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa phương. Tuy nhiên, định nghĩa về VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL của HĐND, UBND nói riêng chưa thực sự thỏa mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là VBQPPL hay không.
Chính vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của VBQPPL là cần thiết, cho phép nhận diện rõ một VBQPPL. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật VBQPPL của HĐND và UBND có các dấu hiệu sau đây: - Chứa đựng "quy phạm pháp luật" Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định VBQPPL. Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng "quy phạm pháp luật" là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành VBQPPL.
Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của VBQPPL và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Quy phạm pháp luật trong một VBQPPL có các dấu hiệu đặc trưng: + Có hiệu lực lâu dài và ổn định; + Có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối tượng thi hành. + Được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận buộc mọi người (cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân) đều phải nghiêm chỉnh thi hành. - Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận dạng đó là VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức văn bản nhất định.
Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu "chứa đựng quy phạm pháp luật". - Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung + Thẩm quyền về hình thức: Luật ban hành VBQPPL quy định cho mỗi cơ quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền. Thẩm quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND gắn với hệ thống VBQPPL đó là: Hội đồng nhân dân ban hành VBQPPL là nghị quyết; Ủy ban nhân dân ban hành VBQPPL là quyết định, chỉ thị. 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com + Thẩm quyền về nội dung: Khác với thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung không được quy định trong Luật ban hành VBQPPL, mà thẩm quyền về nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước.
Theo đó thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND căn cứ vào Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Như vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các VBQPPL khác của Chính phủ. Cũng chính vì vậy mà ngay cả thẩm quyền đặt ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành. - Được Nhà nước bảo đảm thi hành Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm.
Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong quản lý nhà nƣớc và phát triển 1. Văn bản quy phạm pháp luật có thể điều tiết những vấn đề thực tiễn của địa phương Xã hội ngày càng phát triển đa dạng, đa chiều với những mối quan hệ phức tạp, nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đang đặt ra cho Nhà nước những vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết trong quá trình quản lý, điều hành. Thực tế cho thấy dù có quy định chi tiết đến đâu, Quốc hội cũng như Chính phủ khó có thể quy định các biện pháp cụ 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp để điều chỉnh các quan hệ xã hội tại địa phương, vì vậy, cần thiết phải để cho chính quyền địa phương ban hành các VBQPPL nhằm giải quyết các vấn đề nảy sinh trên thực tế tại cơ sở thông qua việc phân cấp, phân quyền. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, do phụ thuộc nhiều vào các quy định của cơ quan nhà nước trung ương ban hành nên nhiều chính quyền địa phương chưa nhìn nhận đúng đắn vai trò, tầm quan trọng của các VBQPPL do chính địa phương ban hành.
Văn bản quy phạm pháp luật thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách của cơ quan nhà nước cấp trên Pháp luật là biểu hiện hoạt động của các chính sách. Pháp luật được ban hành có thể đưa ra các biện pháp gián tiếp, thông qua việc tạo ra hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó, từng cá nhân đóng vai trò là động lực. Luật pháp có thể đem lại công bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã hội phát triển. Tuy nhiên, cần lưu ý là phát triển thôi chưa đủ mà còn cần phải phát triển bền vững.
Yêu cầu phát triển bền vững đặt ra cho các cơ quan ban hành văn bản của địa phương phải có các biện pháp quản lý bảo đảm cho sự phát triển bền vững. Điều đó có nghĩa là sẽ không chỉ khai thác cạn kiệt các nguồn lực mà không tính các hệ quả tiếp theo và môi trường sau này.