Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập có thu tại Việt Nam đóng vai trò then chốt trong hệ thống an sinh xã hội và tài chính công, đóng góp ước tính từ 15% đến 20% vào tổng thu ngân sách địa phương và chiếm trên 40% tổng nguồn lực chi thường xuyên của nhà nước. Tuy nhiên, việc chuyển đổi cơ chế quản lý sang hình thức tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP đã bộc lộ nhiều khoảng trống pháp lý, dẫn đến rủi ro lạm thu, thất thoát ngân sách và phân phối các quỹ sai mục đích. Đề tài tập trung giải quyết vấn đề cốt lõi: làm thế nào để nâng cao chất lượng và hiệu lực kiểm toán nguồn thu cũng như các khoản chi từ nguồn thu sự nghiệp trong bối cảnh phân cấp quản lý tài chính ngày càng sâu rộng.

Mục tiêu cụ thể của nghiên cứu là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý tài chính và kiểm toán đơn vị sự nghiệp có thu, khảo sát toàn diện thực trạng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước Khu vực 1 trong giai đoạn 2008 - 2011, từ đó xác lập hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán từ khâu lập kế hoạch, thu thập bằng chứng đến kiểm tra thực hiện kiến nghị. Về phạm vi, đề tài giới hạn tại các đơn vị sự nghiệp có thu trực thuộc ngân sách địa phương do Kiểm toán Nhà nước Khu vực 1 phụ trách tại địa bàn thành phố Hà Nội và các tỉnh lân cận. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi giúp giảm thiểu trên 20% các sai sót phát sinh trong quản lý tài chính sự nghiệp, đồng thời hướng tới nâng cao tỷ lệ thu hồi các khoản thất thoát vào ngân sách nhà nước lên hơn 15% qua mỗi kỳ kiểm toán thường niên.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng hai nền tảng lý thuyết chủ đạo gồm: Lý thuyết kiểm soát tài chính công (Public Financial Control Theory) và Lý thuyết đại diện (Agency Theory) trong khu vực công. Lý thuyết kiểm soát tài chính công khẳng định vai trò tối cao của cơ quan kiểm toán độc lập trong việc bảo đảm tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công. Lý thuyết đại diện phân tích mối quan hệ ủy thác giữa Nhà nước với thủ trưởng đơn vị sự nghiệp, lý giải xu hướng tối đa hóa lợi ích cục bộ của đơn vị khi thiếu vắng cơ chế kiểm tra, giám sát chuyên sâu.

Bên cạnh đó, đề tài xây dựng mô hình nghiên cứu dựa trên 4 khái niệm nền tảng:

  • Đơn vị sự nghiệp có thu: Tổ chức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập, cung cấp dịch vụ công và có nguồn thu hợp pháp từ phí, lệ phí, dịch vụ sự nghiệp (y tế, giáo dục, văn hóa, thể thao, kinh tế).
  • Phân loại tự chủ tài chính: Ba nhóm đơn vị theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP với chu kỳ ổn định 3 năm (tự bảo đảm 100% chi hoạt động, tự bảo đảm một phần chi hoạt động, và do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí).
  • Cơ chế quản lý tài chính đặc thù: Quy trình ghi thu - ghi chi ngân sách nhà nước và quy định mở 2 tài khoản chuyên dụng tại Kho bạc Nhà nước (tài khoản hạn mức kinh phí và tài khoản tiền gửi thu phí).
  • Ba trụ cột kiểm toán nhà nước: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động theo quy định tại Điều 14 Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2005.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm bảo đảm tính khách quan và chiều sâu khoa học. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ 24 báo cáo kiểm toán ngân sách địa phương giai đoạn 2008 - 2011 của Kiểm toán Nhà nước Khu vực 1 cùng hệ thống văn bản pháp quy như Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và Thông tư số 81/2006/TT-BTC. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực tế với cỡ mẫu gồm 65 kiểm toán viên và chuyên viên quản lý tài chính công trực tiếp tham gia kiểm toán các đơn vị sự nghiệp.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích (purposive sampling) được áp dụng nhằm chọn lọc các kiểm toán viên có từ 3 năm kinh nghiệm kiểm toán chuyên đề ngân sách địa phương, bảo đảm thông tin khảo sát đạt độ tin cậy trên 90%. Về phương pháp phân tích, đề tài sử dụng kỹ thuật thống kê mô tả, phân tích định tính kết hợp định lượng và so sánh đối chiếu đa chiều. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là để lượng hóa chính xác tỷ lệ sai phạm tài chính, đồng thời đào sâu các nhân tố chủ quan và khách quan ảnh hưởng đến chất lượng kiểm toán trong khung thời gian hoàn tất nghiên cứu năm 2012.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về sai phạm quản lý nguồn thu sự nghiệp: Tỷ lệ sai phạm về quản lý phí, lệ phí và hoạt động dịch vụ chiếm tới 45% trong tổng số các sai phạm được phát hiện giai đoạn 2008 - 2011. Nhiều cơ sở giáo dục và y tế thu vượt định mức quy định của cơ quan có thẩm quyền từ 10% đến 25%, để ngoài sổ sách kế toán nhằm né tránh việc ghi thu - ghi chi vào ngân sách nhà nước.

Thứ hai, về trích lập và sử dụng quỹ nội bộ: Sai sót trong việc trích lập 4 quỹ (Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, Quỹ dự phòng ổn định thu nhập, Quỹ khen thưởng, Quỹ phúc lợi) chiếm 35% tổng số vi phạm. Đáng chú ý, có 22% đơn vị tự bảo đảm một phần kinh phí đã chi trả thu nhập tăng thêm vượt quá giới hạn 3 lần quỹ lương cấp bậc chức vụ theo quy định hiện hành.

Thứ ba, về mức độ đáp ứng các mục tiêu kiểm toán: Kết quả khảo sát thực tế cho thấy kiểm toán tuân thủ đạt tỷ lệ đáp ứng 68%, kiểm toán báo cáo tài chính đạt 55%, nhưng kiểm toán hoạt động (đánh giá tính kinh tế và hiệu quả sử dụng tài sản công) mới chỉ đạt 32%. Điều này chỉ ra rằng hoạt động kiểm toán vẫn nặng về hậu kiểm chứng từ kế toán truyền thống.

Thứ tư, về cơ cấu kiến nghị xử lý vi phạm: Kiến nghị nộp tăng thu vào ngân sách nhà nước chiếm 62% tổng giá trị kiến nghị tài chính, tiếp theo là kiến nghị giảm trừ dự toán phân bổ năm sau chiếm 15%, và kiến nghị hủy bỏ, sửa đổi các quy chế chi tiêu nội bộ chiếm 23%.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các sai phạm bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ giữa cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP với các định mức kinh tế kỹ thuật chưa được cập nhật kịp thời. Hệ thống kiểm soát nội bộ tại 70% đơn vị được kiểm toán còn mang tính hình thức, thiếu bộ phận kiểm toán nội bộ chuyên trách. Khi đối chiếu với các công trình nghiên cứu của Trần Hồng Hà tại Bình Thuận và Trịnh Ngọc Sơn về khoán chi hành chính sự nghiệp, kết quả nghiên cứu hoàn toàn tương đồng về hiện tượng đơn vị công lập chuyển hướng ưu tiên sang các hoạt động dịch vụ thu phí cao để gia tăng quỹ thu nhập, làm suy giảm chất lượng dịch vụ công cơ bản.

Về phương diện trực quan hóa dữ liệu, các phát hiện này được phản ánh rõ nét qua Biểu đồ 2.1 (chỉ ra 42% yếu tố ảnh hưởng chất lượng kiểm toán xuất phát từ trình độ chuyên môn của kiểm toán viên đối với các lĩnh vực kỹ thuật đặc thù như y tế, giáo dục) và Bảng tổng hợp kết quả xử lý vi phạm giai đoạn 2008 - 2011. Điều này chứng minh rằng việc nâng cao kỹ năng kiểm toán chuyên ngành và hoàn thiện quy trình kiểm tra là yêu cầu cấp thiết để bảo vệ tài sản công.

Đề xuất và khuyến nghị

Để nâng cao toàn diện chất lượng hoạt động kiểm toán tại các đơn vị sự nghiệp có thu, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  • Chuẩn hóa quy trình và nội dung kiểm toán chuyên đề: Xây dựng hướng dẫn kiểm toán chi tiết cho từng loại hình đơn vị sự nghiệp (y tế, giáo dục, văn hóa, kinh tế) với mục tiêu giảm 30% thời gian kiểm tra chứng từ thủ công trước quý 4 năm 2013, do Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lượng kiểm toán thuộc Kiểm toán Nhà nước chủ trì ban hành.
  • Đào tạo nâng cao năng lực và đạo đức nghề nghiệp kiểm toán viên: Thiết lập các chương trình bồi dưỡng kiến thức chuyên sâu về quản lý bệnh viện, trường đại học công lập, hướng tới mục tiêu 100% kiểm toán viên tham gia kiểm toán ngân sách địa phương đạt chuẩn nghiệp vụ chuyên ngành trong giai đoạn 2013 - 2014, do Kiểm toán Nhà nước Khu vực 1 phối hợp Trung tâm Bồi dưỡng cán bộ thực hiện.
  • Chuyển dịch phương pháp sang kiểm toán hoạt động: Từng bước đổi mới phương pháp từ kiểm tra tính tuân thủ pháp lý thuần túy sang đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực trong khai thác tài sản công, nâng tỷ trọng kiểm toán hoạt động từ 32% lên tối thiểu 50% vào năm 2015.
  • Tăng cường phối hợp liên ngành và kiểm tra sau kiểm toán: Thiết lập cơ chế giám sát liên ngành định kỳ giữa Kiểm toán Nhà nước Khu vực 1 với Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước, phấn đấu nâng tỷ lệ thực hiện dứt điểm các kiến nghị xử lý tài chính đạt trên 95% trong vòng 12 tháng kể từ ngày phát hành báo cáo kiểm toán chính thức.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chuyên môn:

  1. Kiểm toán viên và Trưởng đoàn kiểm toán thuộc Kiểm toán Nhà nước: Cung cấp cẩm nang thực hành chi tiết về kỹ thuật thu thập bằng chứng, phương pháp phát hiện thủ thuật giấu doanh thu, trích lập quỹ trái quy định và hạch toán sai mục lục ngân sách tại các đơn vị công lập.
  2. Ban Giám đốc và Kế toán trưởng các đơn vị sự nghiệp có thu: Giúp nhận diện sớm các rủi ro pháp lý phổ biến trong quản lý học phí, viện phí, khai thác tài sản công liên doanh liên kết, từ đó hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ theo đúng Nghị định số 43/2006/NĐ-CP.
  3. Cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách (Bộ Tài chính, Sở Tài chính): Cung cấp luận cứ thực chứng từ giai đoạn 2008 - 2011 để điều chỉnh cơ chế giao quyền tự chủ, định mức phân bổ ngân sách và khung giá dịch vụ sự nghiệp công.
  4. Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học ngành Tài chính - Ngân hàng: Nguồn tài liệu tham khảo chuẩn mực về kiểm toán tài chính công, quản trị khu vực công và phương pháp nghiên cứu định lượng kết hợp định tính trong lĩnh vực kế toán - kiểm toán.

Câu hỏi thường gặp

  1. Đơn vị sự nghiệp có thu được phân loại theo những tiêu chí nào? Căn cứ theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP, đơn vị sự nghiệp công lập được chia thành 3 nhóm dựa trên khả năng tự bảo đảm kinh phí: đơn vị tự bảo đảm 100% chi phí hoạt động thường xuyên, đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí và đơn vị do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ. Khung phân loại này được áp dụng ổn định trong thời gian 3 năm.

  2. Mức trích lập và chi trả thu nhập tăng thêm cho người lao động bị khống chế ra sao? Đối với đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi phí, đơn vị tự quyết định mức chi sau khi trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp. Đối với đơn vị tự bảo đảm một phần, mức chi trả thu nhập tăng thêm tối đa không quá 3 lần quỹ lương cấp bậc chức vụ. Với đơn vị do ngân sách bảo đảm toàn bộ, mức chi tối đa không quá 2 lần quỹ lương.

  3. Ba chức năng kiểm toán chủ yếu của Kiểm toán Nhà nước là gì? Căn cứ Điều 14 Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2005, cơ quan kiểm toán thực hiện 3 chức năng độc lập gồm: kiểm toán báo cáo tài chính (xác nhận tính trung thực, hợp lý của số liệu quyết toán), kiểm toán tuân thủ (đánh giá việc chấp hành luật pháp, chế độ thu chi) và kiểm toán hoạt động (đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực quản lý).

  4. Sai phạm tài chính nào diễn ra phổ biến nhất tại các đơn vị sự nghiệp có thu? Qua kết quả kiểm toán thực tế giai đoạn 2008 - 2011, sai phạm chiếm tỷ trọng cao nhất là việc quản lý, sử dụng nguồn thu phí, lệ phí sai định mức (chiếm 45%), theo sau là sai phạm trong việc trích lập, sử dụng 4 quỹ nội bộ và chi vượt quy chế chi tiêu nội bộ (chiếm 35%).

  5. Làm thế nào để bảo đảm các kiến nghị kiểm toán được thực thi triệt để? Biện pháp cốt lõi là tăng cường công tác phúc tra sau kiểm toán, gắn kết quả xử lý với trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị, đồng thời đẩy mạnh chia sẻ dữ liệu liên thông giữa Kiểm toán Nhà nước, Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước để kịp thời giảm trừ dự toán hoặc thu hồi kinh phí vi phạm.

Kết luận

Những đóng góp khoa học và định hướng hành động then chốt từ nghiên cứu:

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý tài chính và kiểm toán đơn vị sự nghiệp có thu trực thuộc ngân sách địa phương theo Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2005.
  • Nhận diện chính xác 4 nhóm sai phạm trọng yếu trong thu phí, trích lập 4 quỹ nội bộ và chấp hành kỷ luật tài chính nhà nước giai đoạn 2008 - 2011.
  • Chỉ rõ điểm nghẽn thực tiễn khi loại hình kiểm toán hoạt động mới chỉ đạt 32%, từ đó định hình yêu cầu đổi mới phương thức kiểm toán hiện đại.
  • Xác lập 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với lộ trình triển khai cụ thể giai đoạn 2013 - 2015 và các chỉ số đo lường hiệu quả rõ ràng.
  • Đóng góp luận cứ khoa học vững chắc giúp hoàn thiện cơ chế tự chủ tài chính công và nâng cao kỷ cương quản lý ngân sách tại các địa phương.

Nghiên cứu của tác giả Nguyễn Trường Giang là tài liệu khoa học nền tảng, góp phần tháo gỡ những vướng mắc thực tiễn trong quản lý tài chính công tại các đơn vị sự nghiệp. Các nhà quản lý tài chính và cơ quan kiểm toán hãy áp dụng ngay các đề xuất này để nâng cao tính minh bạch và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng ngân sách quốc gia.