CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Khái quát về Kiểm soát nội bộ tại các đơn vị công theo INTOSAI Trong lĩnh vực công, KSNB rất được xem trọng nó là đối tượng được quan tâm đặc biệt của kiểm toán viên nhà nước. Một số các quốc gia như Mỹ, Canada đã có những công bố chính thức về KSNB áp dụng cho các cơ quan hành chính sự nghiệp. Chuẩn mực về kiểm toán của Tổng kế toán nhà nước Hoa Kỳ (GAO) 1999 có đề cập đến vấn đề KSNB đặc thù trong tổ chức hành chính sự nghiệp.
GAO đưa ra 5 yếu tố về KSNB bao gồm các quy định về môi trường kiểm soát, đánh giá rủi ro, các hoạt động kiểm soát, thông tin và truyền thông, giám sát. Về kiểm toán nhà nước, hệ thống chuẩn mực kiểm toán nhà nước do Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) ban hành gồm quy tắc đạo đức nghề nghiệp và chuẩn mực kiểm toán. Năm 1992, bản Hướng dẫn về chuẩn mực KSNB của INTOSAI đã hình thành một tài liệu đề cập đến việc nâng cấp các chuẩn mực KSNB, hỗ trợ cho việc thực hiện và đánh giá KSNB. INTOSAI 2004 đã cập nhật thêm về các chuẩn mực KSNB để phù hợp với tất cả các đối tượng và phù hợp với sự phát triển gần đây trong KSNB.
Điều cần lưu ý là tài liệu này đã tích hợp các lý luận chung về KSNB của báo cáo COSO. Ngoài việc cải thiện định nghĩa KSNB và xây dựng một sự hiểu biết thông thường về KSNB, tài liệu của INTOSAI trình bày những vấn đề đặc thù về khu vực công. Khái niệm và mục tiêu kiểm soát Kiểm soát nội bộ là một quy trình thống nhất linh hoạt liên tục cập nhật các thay đổi mà một tổ chức đang đối mặt. Quản lý và nhân viên của tất cả các bộ phận phải tham gia vào quy trình này để chỉ ra các rủi ro và để cung cấp sự đảm bảo hợp lý các thành tựu về các mục tiêu chung và sứ mệnh của đơn vị.
Các mục tiêu của hệ thống kiểm soát nội bộ theo INTOSAI 2004 đó là: Thực hiện mệnh lệnh, đạo đức, kinh tế, hiệu lực và hiệu quả các hoạt động; Thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ và trách nhiệm; Tuân thủ các quy định và nguyên tắc được áp dụng; Bảo vệ nguồn lực tránh thất thoát, sử dụng sai mục đích và gây thiệt hại. Theo đó, nội dung của việc xây dựng hệ thống kiểm soát nội bộ hướng đến việc xây dựng quy trình thống nhất các hoạt động kiểm soát dựa vào bản chất hơn hình thức trên cơ sở hoạt động liên tục. Đồng thời khi xây dựng hệ thống này cần chú ý đến các ảnh hưởng của nhà quản lý và các nhân sự khác trong tổ chức vì con người vừa là đối tượng của hệ thống kiểm soát nội bộ vừa là đối tượng điều hành và thực hiện hệ thống này. Do đó, để đảm bảo các mục tiêu cần đạt được, điều quan trọng cần hướng đến chính là theo đuổi sứ mệnh của tổ chức.
Vì vậy khi tiến hành xây dựng hệ thống kiểm soát nội bộ trong các tổ chức công cần nhận thức được các rủi ro có khả năng xảy ra đồng thời cung cấp được sự đảm bảo hợp lý về kết quả, lợi ích và chi phí cũng như hướng đến việc đạt được các mục tiêu chung thông qua các chức năng và quy trình hoạt động cụ thể. Ngân sách nhà nước được phân bố rộng rãi. Chính vì vậy cần có các kiểm soát nhằm đảm bảo ngân sách được sử dụng đúng mục đích, các tài sản không bị thất thoát hay lãng phí. Vì vậy, việc bảo vệ nguồn lực cần được nhấn mạnh thêm tầm quan trọng KSNB đối với khu vực công.
Mục tiêu là thiết lập và duy trì KSNB hữu hiệu trong khu vực công. Vì thế các lãnh đạo của Chính phủ rất quan tâm đến tài liệu này, các nhà 12 lãnh đạo các tổ chức nhà nước xem tài liệu này là một nền tảng để thực hiện và giám sát KSNB trong tổ chức. Các bộ phận hợp thành hệ thống kiểm soát nội bộ Tương tự như báo cáo COSO, INTOSAI đưa ra 5 yếu tố của KSNB gồm: (i) Môi trường kiểm soát, (ii) đánh giá rủi ro, (iii) các hoạt động kiểm soát, (iv) thông tin và truyền thông, và (v) giám sát.1: Năm yếu tố cấu thành hệ thống KSNB 13 1. Môi trường kiểm soát Môi trường kiểm soát tạo nên một sắc thái chung cho một tổ chức, ảnh hưởng đến ý thức kiểm soát của các nhân viên.
Môi trường kiểm soát là nền tảng cho tất cả các yếu tố khác trong KSNB, tạo lập một nếp kỷ cương, đạo đức và cơ cấu tổ chức. Các nhân tố trong môi trường kiểm soát bao gồm: * Liêm chính và giá trị đạo đức: Sự liêm chính và tôn trọng giá trị đạo đức của nhà lãnh đạo và đội ngũ nhân viên xác định thái độ cư xử chuẩn mực trong công việc của họ, thể hiện qua sự tuân thủ các điều lệ, quy định và đạo đức về cách ứng xử của cán bộ công chức nhà nước. Thí dụ như công khai tài sản, các vị trí kiêm nhiệm công việc bên ngoài, quà tặng và báo cáo các mâu thuẫn về lợi ích. Đồng thời phải cho công chúng thấy được tinh thần này trong sứ mạng và tiêu chuẩn đạo đức của tổ chức công thông qua các văn bản chính thức.
* Năng lực nhân viên: Năng lực nhân viên bao gồm trình độ hiểu biết và kỹ năng làm việc cần thiết để đảm bảo việc thực hiện có kỷ cương, trung thực, tiết kiệm, hiệu quả và hữu hiệu, cũng như có sự am hiểu đúng đắn về trách nhiệm của bản thân trong việc thiết lập hệ thống KSNB. Lãnh đạo và nhân viên phải duy trì một trình độ đủ để hiểu được việc xây dựng thực hiện, duy trì KSNB, vai trò của KSNB và trách nhiệm của họ trong việc thực hiện sứ mạng chung của tổ chức. Mỗi cá nhân trong tổ chức đều giữ một vai trò trong hệ thống KSNB bởi trách nhiệm của họ. Lãnh đạo và nhân viên cũng cần có kỹ năng cần thiết để đánh giá rủi ro.
Việc đánh giá rủi ro đảm bảo hoàn thành trách nhiệm của họ trong tổ chức. Đào tạo là một phương thức hữu hiệu để nâng cao trình độ cho các thành viên trong tổ chức. Một trong những nội dung đào tạo là hướng dẫn về mục tiêu KSNB, phương pháp giải quyết những tình huống khó xử lý trong công việc. * Triết lý quản lý và phong cách lãnh đạo: Triết lý quản lý và phong cách lãnh đạo thể hiện qua cá tính, tư cách và thái độ của nhà lãnh đạo khi điều hành.
Nếu nhà 14 lãnh đạo cấp cao cho rằng KSNB là quan trọng thì những thành viên khác trong tổ chức cũng sẽ cảm nhận được điều đó và sẽ theo đó mà tận tâm xây dựng hệ thống KSNB. Tinh thần này biểu hiện ra thành những quy định đạo đức ứng xử trong cơ quan. Ví dụ như việc xây dựng kiểm toán nội bộ trong KSNB thể hiện sự quan tâm của lãnh đạo đến KSNB. * Cơ cấu tổ chức: Một cơ cấu tổ chức hợp lý sẽ đảm bảo cho sự thông suốt trong việc ủy quyền và phân công trách nhiệm.
Cơ cấu tổ chức được thiết kế tổ chức sao cho có thể ngăn ngừa được sự vi phạm các quy chế KSNB và loại được những hoạt động không phù hợp. Hoạt động được xem là không phù hợp là những hoạt động mà sự kết hợp của chúng có thể dẫn đến sự vi phạm và che dấu sai lầm và gian lận. Cơ cấu tổ chức bao gồm: Sự phân chia quyền và trách nhiệm báo cáo; Hệ thống báo cáo phù hợp. Trong cơ cấu tổ chức cũng bao gồm bộ phận kiểm toán nội bộ, ban kiểm soát, bộ phận thanh tra, kiểm tra được tổ chức độc lập với các đối tượng kiểm toán và báo cáo trực tiếp đến lãnh đạo cao nhất trong cơ quan.
* Chính sách nhân sự: Chính sách nhân sự gồm tuyển dụng, huấn luyện, giáo dục, đánh giá, bổ nhiệm, khen thưởng hay kỷ luật, hướng dẫn nhân viên. Mỗi cá nhân đóng vai trò quan trọng trong KSNB. Khả năng, sự tin cậy của nhân viên rất cần thiết để kiểm soát được hữu hiệu. Vì vậy cách thức tuyển dụng, huấn luyện, giáo dục, đánh giá, bổ nhiệm, khen thưởng hay kỷ luật là một phần quan trọng trong môi trường kiểm soát.
Nhân viên được tuyển dụng phải đảm bảo được về tư cách đạo đức cũng như kinh nghiệm để thực hiện công việc được giao. Nhà lãnh đạo cần thiết lập các chương trình động viên, khuyến khích bằng các hình thức khen thưởng và nâng cao mức khuyến khích cho các hoạt động cụ thể. Đồng thời các hình thức kỷ luật nghiêm khắc cho hành vi vi phạm cũng cần được các nhà lãnh đạo quan tâm. * Công tác kế hoạch: Nhà quản lý trong bất kỳ một công việc nào dù là lớn hay nhỏ thì điều đầu tiên họ làm đó là lập kế hoạch, kế hoạch không chỉ định hướng cho 15 công việc sẽ làm mà nó còn là công cụ để kiểm soát quá trình thực hiện công việc đó.
Kế hoạch lập một cách khoa học, nghiêm túc và sát với tình hình thực tế bao nhiêu thì công việc kiểm soát càng dễ dàng bấy nhiêu. Kế hoạch lập ra không thể cứng nhắc, nó có thể thay đổi theo tình hình thực tế, vì vậy cần phải theo dõi những nhân tố ảnh hưởng đến kế hoạch đã lập đồng thời điều chỉnh, xử lý kịp thời. Đánh giá rủi ro KSNB phục vụ để đạt mục tiêu tổ chức, việc đánh giá rủi ro là rất quan trọng vì nó ghi nhận các sự kiện quan trọng đe dọa đến mục tiêu, nhiệm vụ của đơn vị. Phân tích đánh giá rủi ro để thu hẹp vào những rủi ro chủ yếu.
Việc nhận dạng rủi ro chủ yếu hết sức quan trọng, vì nó liên quan đến những đe dọa của rủi ro và liên quan đến sự phân chia trách nhiệm và nguồn lực đối phó rủi ro. Đánh giá rủi ro bao gồm quá trình nhận dạng và phân tích các rủi ro đe dọa mục tiêu của tổ chức và xác định biện pháp xử lý phù hợp. KSNB phục vụ để đạt mục tiêu tổ chức, việc đánh giá rủi ro là rất quan trọng vì nó ghi nhận các sự kiện quan trọng đe dọa đến mục tiêu, nhiệm vụ của đơn vị. Phân tích đánh giá rủi ro để thu hẹp vào những rủi ro chủ yếu.