CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1. Cơ sở lý luận về khởi kiện vụ án hành chính về quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai 1. Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính và khởi kiện vụ án hành chính về quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai 1.1 Khái niệm về khởi kiện vụ án hành chính Quan hệ pháp luật hành chính mang tính chất quyền uy mệnh lệnh, trong đó, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước tiến hành quản lý nhà nước chủ yếu bằng hình thức ban hành các quyết định, thực hiện hành vi hành chính buộc các đối tượng quản lý phải chấp hành. Để bảo vệ các chủ thể yếu thế trong quan hệ pháp luật hành chính, hạn chế sử dụng quyền lực của các chủ thể quản lý, đồng thời thực hiện chức năng giám sát các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quản lý đất nước.
Nhà nước trao cho các chủ thể những phương tiện pháp lý cần thiết và thiết lập cơ chế giải quyết tranh chấp, yêu cầu để mọi người có thể bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình2. Một trong những phương thức để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong quan hệ hành chính đó là quyền khởi kiện vụ án hành chính đến Tòa án có thẩm quyền. Hành vi khởi kiện là cơ sở để làm phát sinh vụ án hành chính khi hội đủ các điều kiện để Tòa án thụ lý đơn khởi kiện. Nó làm khởi động quá trình tố tụng để khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời tạo cơ chế chủ động tự bảo vệ cho cá nhân, pháp nhân khi quyền và lợi ích của mình bị xâm phạm, tranh chấp hay có yêu cầu cần giải quyết3.
Khởi kiện vụ án hành chính chính là việc thực hiện quyền khởi kiện của các chủ thể được nhà nước trao quyền khởi kiện ra Tòa án nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước những xâm phạm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân khi thực hiện nhiệm vụ quản lý của mình. 2 Đào Thị Tuyết (2015), Bảo đảm quyền bình đẳng trước Tòa án của đương sự trong tố tụng dân sự, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường đại học Luật Hà Nội, tr. 3 Nguyễn Thị Hương (2019), Khởi kiện vụ án Dân sự - những vấn đề lý luận và thực tiễn, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 7 Khởi kiện vụ án hành chính có thể được xem là một bộ phận của hệ thống pháp luật nói chung và của ngành luật tố tụng hành chính nói riêng.
Các quy định về khởi kiện vụ án hành chính trong Luật Tố tụng hành chính phải phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung. Theo giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt Nam trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2022) đưa ra khái niệm: “Khởi kiện vụ án hành chính có thể được hiểu là hành vi tố tụng của cơ quan, tổ chức, cá nhân, yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp đó đang bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, danh sách cử tri bầu đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân (gọi tắt là danh sách cử tri), quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh4”. Dưới góc độ khoa học pháp lý, có nhiều quan điểm khác nhau về khởi kiện vụ án hành chính. “Khởi kiện vụ án hành chính là hành vi pháp lý đơn phương của cơ quan, tổ chức, cá nhân yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp đó bị xâm phạm từ khiếu kiện QĐHC, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, danh sách cử tri, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.”5 hoặc“Khởi kiện vụ án hành chính là hành vi tố tụng của cá nhân, cơ quan, tổ chức, yêu cầu Tòa án có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp đó đang bị xâm phạm bởi các QĐHC, hành vi hành chính của cơ quan Nhà nước, của cơ quan, tổ chức khác, người có thẩm quyền trong cơ quan tổ chức đó theo quy định của pháp luật Tố tụng hành chính”6.
Ngoài ra, theo tác giả Nguyễn Cửu Việt: “Khởi kiện vụ án hành chính là hành vi tố tụng của cá nhân hoặc tổ chức làm đơn yêu cầu Tòa án có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi 4 Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (năm 2022), Giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt Nam (tái bản lần thứ 2, có sửa đổi, bổ sung), Nxb. Hồng Đức – Hội luật gia Việt Nam, tr. 5 Nguyễn Ngọc Bình (2021), Khởi kiện vụ án hành chính và thực tiễn tại tỉnh Phú Thọ, Luân văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 6 Thái Thị Ngọc Linh (2021), khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam hiện nay, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr.
8 việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, về việc lập danh sách cử tri mà họ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó vi phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Hành vi khởi kiện bằng việc gửi đơn khởi kiện đến Tòa án nhân dân”7. Trong ba khái niệm đầu tiên, đều nhấn mạnh khi các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhận thấy các quyết định hành chính, hành vi hành chính có xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì có thể khởi kiện. Điều này để làm rõ và bác bỏ cho các quan điểm là các quyết định hành chính, hành vi hành chính có để bị khởi kiện khi nó trái pháp luật.
Còn ở khái niệm cuối cùng, tác giả đã làm rõ một phần nhiệm vụ của Tòa án là xem xét tính hợp pháp của các đối tượng bị khởi kiện, đồng thời cũng nêu rõ phương thức khởi kiện là gửi đơn đến Toà án nhân dân. Điều kiện kinh tế, xã hội ngày càng phát triển kéo theo các tranh chấp hành chính trở nên đa dạng, phong phú trên nhiều lĩnh vực khác nhau. Tuy nhiên, không phải tranh chấp hành chính nào cũng có thể phát sinh quyền khởi kiện. Hiện nay, pháp luật nước ta quy định phạm vi đối tượng được khởi kiện ra Tòa án theo phương thức liệt kê, đó là các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, danh sách cử tri, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán Nhà nước.
Qua những dẫn chứng và phân tích các khái niệm từ ngôn ngữ học cũng như trong lĩnh vực khoa học pháp lý, tác giả đưa ra khái niệm về khởi kiện vụ án hành chính như sau: Khởi kiện vụ án hành chính là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân, theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính chính thức yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp khi bị xâm phạm từ quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, danh sách cử tri, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán Nhà nước.2 Khái niệm về khởi kiện vụ án hành chính về quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai Quyết định hành chính là hình thức chủ yếu và quan trọng nhất để chủ thể quản lý thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Đó là “một dạng cụ thể của quyết 7 Nguyễn Cửu Việt, “Khái niệm Luật Hành Chính Việt Nam” NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, năm 2008, tr. 9 định pháp luật, hình thức sử dụng quyền hành pháp của chủ thể quản lý hành chính nhà nước nhằm giải quyết các công việc phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, có tính bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có liên quan và được nhà nước đảm bảo thực hiện”8. Ngoài ra “Quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực Nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc của những người có chức vụ, người đại diện cho quyền lực hành chính nhất định”9, là “hình thức truyền đạt các mệnh lệnh của chủ thể quản lý nhà nước đến các đối tượng quản lý, thể hiện ý chí đơn phương của chủ thể quản lý”10.
Trong các quyết định quản lý nhà nước, quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai có vai trò to lớn trong việc quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương. Đó là cách thức để chủ thể quản lý tổ chức thực hiện việc vận dụng pháp luật đất đai vào trong thực tiễn, đưa những đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước đến gần với người dân hơn. Đồng thời, dựa vào tình hình thực tiễn tại địa phương cũng như các dự án, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước về đất đai ban hành, các quyết định trực tiếp triển khai việc sử dụng đất phù hợp với điều kiện kinh tế tại địa phương đó, nhằm tổ chức thực hiện sử dụng đất. Ngoài ra, quyết định hành chính giúp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất trên thực tế.
Bởi vì, trong quá trình quản lý nhà nước, cơ quan tổ chức cá nhân có thẩm quyền ban hành các quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất để người dân sử dụng và khai thác ổn định trên đất. Các quyết định hành chính có giá trị pháp lý với người được nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất khi có những tranh chấp phát sinh hoặc có những hành vi của các chủ thể khác xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Dựa vào nội dung của các quyết định hành chính được cơ quan quản lý hành chính trong lĩnh vực đất đai ban hành các chủ thể này có thể khởi kiện, khiếu nại để yêu cầu đòi lại quyền và lợi ích hợp pháp.