Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN 1. Quan niệm về giám sát và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện 1. Nhận thức chung về giám sát Theo Từ điển Luật học, giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh. Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Giám sát được định nghĩa: “Là việc Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội”.
Có thể thấy rằng thuật ngữ “giám sát” được dùng rất phổ biến trong khoa học chính trị, pháp lý và được đề cập nhiều trong các văn kiện của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội cũng như phổ biến ở đời sống xã hội. Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau nhưng theo một cách chung nhất, có thể thấy giám sát là theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá nhân, tổ chức, cộng đồng người này với cá nhân, tổ chức, cộng đồng người khác trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội, trong thực hiện quan điểm, đường lối, nghị quyết của Đảng, Hiến pháp, pháp luật, chính sách của Nhà nước, các quyền lợi, 8 nghĩa vụ của công dân, tổ chức, cá nhân. để kiến nghị phát huy ưu điểm, thành tựu, xử lý đối với tổ chức, cá nhân có hành vi sai trái. Theo cách hiểu trên, khái niệm giám sát bao hàm những nội dung sau đây: Giám sát tức là theo dõi, xem xét, kiểm tra và nhận định về một việc làm nào đó đúng hay sai với những điều đã quy định.
Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định. Giám sát luôn gắn với đối tượng cụ thể (giám sát ai và giám sát cái gì). Giám sát được tiến hành trên cơ sở những quy định cụ thể. Giám sát là hoạt động có mục đích của một chủ thể nhất định.
Từ những phân tích trên đây, có thể hiểu: Giám sát là sự theo dõi, quan sát, kiểm tra hoạt động của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để biết được đối tượng bị giám sát có thực thi đúng, đủ theo quy định hay không và quy định về hành vi đối tượng giám sát phải và được làm có phù hợp với điều kiện thực tiễn hay không và làm rõ được nguyên nhân của sự vi phạm, sự không phù hợp này. - Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra: Trong hoạt động của bộ máy nhà nước ta, để kiểm soát đối với quyền lực nhà nước, có nhiều hình thức khác nhau, trong đó giám sát, kiểm tra, thanh tra là những hình thức cơ bản, trong đó: Giám sát dùng để chỉ hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước, toà án, các tổ chức xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý xã hội. Như vậy, hoạt động giám sát chủ yếu thực hiện ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc. Kiểm tra là khái niệm rộng được vận dụng theo hai hướng.
Một là, kiểm tra là hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một vấn đề cụ thể, việc thực hiện một quyết định quản lý 9 hành chính nhà nước nào đó. ở đây, hoạt động kiểm tra thực hiện trong quan hệ trực thuộc. Vì vậy, khi thực hiện kiểm tra, cơ quan cấp trên, thủ trưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp bồi thường thiệt hại vật chất, hoặc áp dụng các biện pháp tác động tích cực tới đối tượng bị kiểm tra như khen thưởng về vật chất, tinh thần. Hai là, kiểm tra là hoạt động của các tổ chức, xã hội như kiểm tra Đảng, kiểm tra các tổ chức xã hội đối với hành chính nhà nước.
Vì vậy, kiểm tra ở phạm vi này ít mang tính quyền lực nhà nước, mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội. Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước, gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (thanh tra bộ, thanh tra sở). Cơ quan thanh tra và đối tượng bị thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc. Tuy nhiên, các cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành lập, do vậy nó hoạt động với tư cách là cơ quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp.
Vì vậy, có thể coi hoạt động thanh tra được cơ quan cấp trên tiến hành trong quan hệ đối với cơ quan trực thuộc. Trong quá trình thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật (tạm đình chỉ công tác.) và xử lý vi phạm hành chính, nhưng không có quyền sửa đổi, bãi bỏ quyết định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ việc thi hành một số loại quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó, trong những trường hợp đặc biệt cần thiết, hoặc đình chỉ hành vi hành chính trái pháp luật. Từ những phân tích trên đây có thể nhận thấy giám sát khác với kiểm tra và thanh tra ở chỗ: - Giám sát khác với kiểm tra Kiểm tra là khái niệm bao hàm những thao tác có tính xác định, tính cụ thể rõ hơn. Kiểm tra được thực hiện khi có dấu hiệu hoặc sự việc sai phạm 10 xảy ra là “xem xét cụ thể công việc”.
Chủ thể và đối tượng kiểm tra có thể cùng hệ thống với nhau (tự kiểm tra, cấp trên kiểm tra cấp dưới). Giám sát khác với kiểm tra ở chỗ: giám sát là hành vi độc lập, từ bên ngoài, còn kiểm tra là hoạt động thường xuyên từ bên trong tổ chức hành pháp. - Giám sát khác với thanh tra Thanh tra và giám sát có chỗ giống nhau là đều có hoạt động “xem xét, đánh giá” nhưng khác nhau ở chỗ giám sát là sự “chủ động theo dõi” còn thanh tra thường chỉ xem xét khi có dấu hiệu, sự việc vi phạm xảy ra. Hậu quả pháp lý của giám sát chủ yếu thông qua hình thức “kiến nghị” còn thanh tra là áp dụng những biện pháp xử lý cụ thể.
Thanh tra được tiến hành bởi chủ thể xác định, có thẩm quyền, với trình tự, thủ tục chặt chẽ theo luật định, là hoạt động đặc thù của hệ thống hành pháp. Còn giám sát được tiến hành bởi nhiều chủ thể và mỗi chủ thể lại có quyền, trách nhiệm khác nhau do địa vị chính trị pháp lý khác nhau. Có thể nói, giám sát, kiểm tra, thanh tra là những thuật ngữ có nội dung tương đối gần nghĩa dùng để chỉ những hoạt động có phạm vi, tính chất gần nhau, thậm chí có biểu hiện khách quan khá giống nhau (xem xét, đánh giá) nằm trong cơ chế kiểm soát đối với quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, chúng có sự khác nhau về quan hệ pháp lý, chủ thể, đối tượng, phạm vi, phương pháp thực hiện và hậu quả pháp lý.
Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện - Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân huyện trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước Trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam, HĐND huyện là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân ở địa phương đó. HĐND có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định 11 pháp luật. Ngay từ những ngày đầu của chính quyền cách mạng, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến việc xây dựng, củng cố và phát triển HĐND các cấp, đặc biệt là cấp huyện. Vì thế, HĐND cấp huyện đã làm được nhiều việc ích nước lợi dân, đã thể hiện được vai trò là cơ quan đại biểu của nhân dân, là chỗ dựa vững chắc để nhân dân xây dựng, củng cố chính quyền cách mạng ngày càng lớn mạnh.
Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương, HĐND cấp huyện có khả năng đoàn kết tập hợp được quần chúng, thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên được mọi nguồn lực vật chất và tinh thần ở mỗi địa phương, góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng. HĐND cấp huyện còn là cầu nối giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương, vừa đảm bảo sự tập trung thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước trên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy được nội lực ở từng địa phương, cơ sở. Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Như vậy, HĐND huyện cũng như HĐND các cấp có hai tính chất cơ bản: “là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương” và “là cơ quan đại biểu của nhân dân ở địa phương”.
Tính quyền lực nhà nước của HĐND cấp huyện thể hiện ở quyền đơn phương quyết định và quyết định đó có tính bắt buộc thực hiện đối với mọi cơ quan, tổ chức có liên quan trên địa bàn quản lý của huyện. Nhưng vì HĐND cấp huyện chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên một mặt, những quyết định này chỉ có hiệu lực trong địa bàn quản lý của huyện và chỉ 12 giới hạn trong phạm vi thẩm quyền được giao theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, mặt khác những quyết định đó không được trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương.