Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1. Vị trí pháp lý và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1. Vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Trên thế giới có nhiều học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước, nhưng chủ yếu chỉ dừng lại ở tổ chức quyền lực nhà nước ở trung ương với việc phân chia quyền lực giữa giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, hoặc đề cập tới việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền ở địa phương.
Lý luận mang tính học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước, cụ thể là cấp tỉnh chưa hình thành rõ ràng. Tuy nhiên, nguyên lý cơ bản nhất và xuyên suốt đó là: Hội đồng nhân dân là cơ quan dân cử ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra để thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề cơ bản ở địa phương. HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương có quyền quyết định các chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước, HĐND là cơ quan bầu ra UBND, Thường trực HĐND và Hội thẩm tòa án nhân dân cùng cấp, HĐND giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương, giám sát việc tuân theo pháp luật ở địa phương. Nghị quyết của HĐND phải được quá nửa tổng số đại biểu biểu quyết tán thành, trừ trường hợp bãi nhiệm đại biểu HĐND.
HĐND thực hiện quyền làm chủ của nhân dân địa phương trên địa bàn lãnh thổ, thồng thời thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do cấp trên giao Quyết định của HĐND có tính chất bắt buộc đối với mọi cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, các đơn vị lực lượng vũ trang và nhân dân ở địa phương. Như vậy, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND cùng với Quốc hội hợp thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước và gốc của chính quyền nhân dân. Khác với Quốc hội, Quốc hội là cơ quan hay mặt toàn thể nhân dân cả nước sử dụng quyền lực nhà nước trên phạm vi toàn quốc, HĐND sử dụng quyền lực nhà nước trong phạm vi 9 hẹp hơn, trong địa phương mình. Điều này có tính chất quyết định tới phạm vi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND.
HĐND là cơ quan đại biểu của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng trực tiếp với hình thức bỏ phiếu kín. HĐND đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Cơ cấu HĐND được hợp thành từ những từ những đại biểu ưu tú đại diện cho giai cấp công nhân, nông dân, tầng lớp trí thức, các dân tộc, các thành phần xã hội trong phạm vi địa phương. HĐND tồn tại, hoạt động trước hết vì lợi ích của nhân dân địa phương nhưng phải phù hợp với lợi ích chung của cả nước.
HĐND chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát của nhân dân địa phương. Một yếu tố khác thể hiện tính đại diện của HĐND là chế độ bãi nhiệm đại biểu HĐND, đại biểu nào không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân thì tùy mức độ vi phạm mà bị HĐND hoặc cử tri bãi nhiệm. Thường trức HĐND và UBND quyết định việc đưa ra HĐND hoặc cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND theo đề nghị của Ủy ban xây dựng Nhà nước cùng cấp. Trong trường hợp HĐND bãi nhiệm đại biểu thì việc bãi nhiệm phải được hai phần ba tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành.
Trường hợp củ tri bãi nhiệm đại biểu thì tiến hành theo thể thức do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định. Trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, HĐND là tổ chức chính quyền gần gũi nhân dân nhất, hiểu rõ tâm tư, nguyện vọng và yêu cầu của nhân dân, nắm vững đặc điểm của địa phương, do đó có cơ sở quyết định mọi công việc sát hợp với nguyện vọng của nhân dân địa phương. Như vậy, HĐND là một tổ chức vừa có tính chất chính quyền lực, vừa có tính chất quần chúng, vừa là trường học quản lý Nhà nước, quản lý xã hội ở địa phương. Nhân dân lao động thực hiện quyền làm chủ của mình ở từng địa phương và trên phạm vi cả nước.
Vì vậy, HĐND không chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương mà còn chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. HĐND một mặt cần chăm lo xây dựng địa phương, đảm bảo sự phát triển về kinh tế, văn hóa xã hội nhằm nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, mặt khác phải hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho. 10 Hiện nay, bộ máy nhà nước CHDCND Lào được tổ chức thành bốn cấp hành chính: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp bản. Cấp trung ương là cấp vĩ mô, tổ chức quản lý toàn bộ lãnh thổ quốc gia.
Cấp tỉnh, huyện, bản là cấp cụ thể hóa các đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy, cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung ương và chính quyền đại phương, là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương.Nếu cấp trung ương là cấp đề ra chủ trương, chính sách thì cấp địa phương là cấp tổ chức, thực hiện chủ trương, chính sách. Vì vậy, với vai trò là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương, cấp tỉnh là cấp quan trọng trong việc chuyển tải chủ trương, chính sách từ trung ương xuống tới người dân. Quá trình chuyển tải chính sách từ trung ương đến cơ sở , cấp tỉnh được trao cho những thẩm quyền nhất định trong việc thực hiện chức năng quản lý trên địa bàn lãnh thổ.
Xét dưới góc độ tự chủ và quyền tự quản của nhân dân, thì cấp tỉnh là cấp có quyền tự chủ tương đối cao so với cấp huyện và cấp bản, tác động tới hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung. Chính vì vậy, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh càng khẳng định vị trí quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân bầu ra, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, một cấp ngay dưới cấp trung ương. Vì vậy, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có vị trí, vai trò quan trọng trong bộ máy chính quyền địa phương, quyết sách những vấn đề trực tiếp ở địa phương, giải quyết những khó khăn vướng mắc của nhân dân và quyết định hướng phát triển cho kinh tế - xã hội ở địa phương mình.
HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, nhưng tính chất đại diện của Hội đồng nhân dân khác với tính chất đại diện của Quốc hội.Quốc hội là người đại diện cho nhân dân cả nước; còn Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương. Tính chất của Hội đồng nhân dân được thể hiện ở những khía cạnh sau đây: 11 - Các đại biểu HĐND do cử tri bầu ra bằng hình thức phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Các cơ quan khác của chính quyền địa phương không được thành lập theo trình tự này. - HĐND có cơ cấu đại biểu đại diện cho các tầng lớp xã hội, các thành phần xã hội được phân bố trên các địa bàn lãnh thổ của địa phương.
- Các đại biểu HĐND là những người tiêu biểu, ưu tú trong nhân dân, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Tính chất quyền lực của HĐND được thể hiện ở một số mặt sau: - Căn cứ vào những quy định của pháp luật, HĐND bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức cức vụ trong tổ chức của mình như thường trực HĐND, các ban của HĐND; - Căn cứ vào những quy định của pháp luật, HĐND bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh của Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của mình, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; - Căn cứ vào những quy định của Hiến pháp và pháp luật, HĐND ban hành các nghị quyết để triển khai các mặt công tác ở địa phương. - HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương. Tính chất đại diện và tính chất quyền lực của HĐND có quan hệ biện chứng với nhau.Tính đại diện là tiền đề đảm bảo để HĐND trở thành cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.HĐND mới có đủ quyền năng lực thực hiện được tính chất đại diện cho nhân dân, thay mặt cho nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương.
Tuy HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước nhưng xét về vị trí pháp lý, HĐND không giống với quốc hội, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất. Sự khác biệt ở đây không chỉ ở phạm vi, cấp độ mà ở thẩm quyền. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm Hiến pháp ban hành luật, sửa đổi luật; HĐND cũng là cơ quan quyền lực nhưng chỉ có quyền ban hành Nghị quyết trong phạm vi địa phương. Như vậy, HĐND vừa là một cơ quan trong bộ máy nhà nước, vừa là chủ thể quyền lực, đại diện cho nhân dân địa phương và có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương; giám sát việc tuân thủ theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ 12 chức kinh tế, tổ chức xã hội, công dân ở địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương trên mọi mặt kinh tế, xã hội.
Như vậy, tính chất quyền lực của HĐND được thể hiện trên nhiều phương diện, là cơ quan quyền lực nhà nước có quyền ban hành nghị quyết để quyết định nhiều vấn đề quan trọng ở địa phương. Từ những vấn đề nêu trên, xét về mặt hình thức cũng như nội dung hoạt động, thiết chế HĐND ở CHDCND Lào thực sự là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương. Quyền lực của HĐND được xác định trong Hiến pháp về bản chất cũng chính là quyền lực của Nhân dân. Vấn đề đặt ra là làm thế nào nào để HĐND thực hiện được quyền lực của mình trên thực tiễn là mục đích hướng tới của công cuộc đổi mới và hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung và HĐND các cấp nói riêng.