Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện là một mắt xích trọng yếu trong việc bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa và kiểm soát quyền lực nhà nước tại chính quyền cơ sở. Tại huyện Như Xuân, tỉnh Thanh Hóa – một địa bàn miền núi với diện tích tự nhiên 72.171,84 ha, chiếm 6% diện tích toàn tỉnh Thanh Hóa và quy mô dân số trên 70.000 người thuộc 4 dân tộc Kinh, Thái, Mường, Thổ – hiệu quả giám sát công quyền đóng vai trò quyết định đến sự phát triển kinh tế và ổn định xã hội. Năm 2016, tỷ lệ hộ nghèo của huyện ở mức 30%, tỷ lệ cận nghèo là 14%, trong khi thu nhập bình quân đầu người chỉ đạt khoảng 19,79 triệu đồng/người/năm. Thực tế này đòi hỏi cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương phải tăng cường giám sát thực thi chính sách, đặc biệt là các nguồn lực hỗ trợ từ Nghị quyết 30a/CP của Chính phủ trên địa bàn 17 xã và 01 thị trấn.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm rõ những bất cập, hạn chế mang tính hình thức trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện, nơi năng lực phát hiện sai phạm và việc đôn đốc thực hiện kết luận giám sát còn nhiều lúng túng. Mục tiêu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa cơ sở lý luận, khảo sát toàn diện thực trạng hoạt động giám sát tại huyện Như Xuân trong giai đoạn 2011 - 2016 và bước đầu nhiệm kỳ 2016 - 2021, từ đó xác lập hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát. Kết quả nghiên cứu mang lại ý nghĩa thực tiễn to lớn khi hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ giải quyết dứt điểm các kiến nghị sau giám sát đạt trên 85%, giảm thiểu các sai phạm trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước và lý thuyết đại diện chính trị trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Khung lý thuyết này khẳng định toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân; Nhân dân ủy quyền cho Hội đồng nhân dân thực hiện quyền lực thông qua việc quyết định các vấn đề hệ trọng và tiến hành giám sát việc tuân thủ pháp luật tại địa phương. Mô hình nghiên cứu phân tích cơ chế giám sát đa tầng dựa trên mối quan hệ giữa chủ thể giám sát (Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban, Tổ đại biểu và cá nhân đại biểu) với các đối tượng chịu sự giám sát (Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Chi cục Thi hành án dân sự cùng cấp và chính quyền cấp xã).

Khung phân tích của luận văn làm rõ 4 khái niệm cốt lõi:

  • Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân: Hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của cơ quan dân cử.
  • Hiệu lực giám sát: Tính bắt buộc và mức độ tuân thủ của đối tượng bị giám sát đối với các kết luận pháp lý.
  • Hiệu quả giám sát: Tác động tích cực thực tế đo lường được trong việc khắc phục hạn chế, đổi mới quản trị công.
  • Trách nhiệm giải trình công vụ: Nghĩa vụ báo cáo, giải trình và chịu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính và tư pháp trước Hội đồng nhân dân.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Nghị quyết số 35/2012/QH13), cùng các báo cáo tổng kết công tác nhiệm kỳ khóa XIX (2011 - 2016) và đầu khóa XX (2016 - 2021) của Hội đồng nhân dân huyện Như Xuân. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực tế tại 18 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn và hồ sơ xử lý khiếu nại tố cáo của công dân.

Phương pháp phân tích chủ đạo là phân tích quy phạm pháp luật kết hợp thống kê mô tả và so sánh đối chiếu lịch sử giữa hai nhiệm kỳ liên tiếp. Việc lựa chọn phương pháp này giúp bóc tách chính xác các chỉ số định lượng về số lượng cuộc giám sát, số văn bản được kiểm tra và tỷ lệ thực hiện kết luận kiến nghị. Cỡ mẫu khảo sát bao quát 100% các kỳ họp Hội đồng nhân dân huyện, toàn bộ hơn 30 đại biểu Hội đồng nhân dân huyện qua từng nhiệm kỳ và toàn diện hệ thống nghị quyết, văn bản hành chính ban hành trên địa bàn trong mốc thời gian từ năm 2011 đến năm 2017.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu đại biểu Hội đồng nhân dân huyện Như Xuân khóa XIX (2011 - 2016) và khóa XX (2016 - 2021) bộc lộ sự mất cân đối lớn giữa đại biểu chuyên trách và đại biểu kiêm nhiệm. Đại biểu hoạt động kiêm nhiệm chiếm trên 80% tổng số đại biểu, phần lớn giữ các cương vị lãnh đạo trong các cơ quan hành chính hoặc đoàn thể. Điều này tạo ra rào cản tâm lý e ngại va chạm, làm giảm tính độc lập khi thực hiện nhiệm vụ giám sát đối với Ủy ban nhân dân cùng cấp.

Thứ hai, hoạt động chất vấn tại các kỳ họp Hội đồng nhân dân có xu hướng tăng về số lượng nhưng chất lượng chưa đồng đều. Trong nhiệm kỳ 2011 - 2016, số lượng câu hỏi chất vấn tập trung chủ yếu vào khoảng 35% đến 40% các vấn đề nổi cộm như tranh chấp đất đai, đền bù giải phóng mặt bằng và phân bổ vốn hỗ trợ giảm nghèo. Tuy nhiên, tỷ lệ truy vấn đến cùng trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu các phòng ban chuyên môn chỉ đạt dưới 30% các phiên chất vấn.

Thứ ba, công tác kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân huyện và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã đạt quy mô lớn với hàng trăm văn bản được rà soát trên địa bàn 18 xã, thị trấn. Mặc dù vậy, tỷ lệ văn bản sai sót về thể thức, thẩm quyền được phát hiện và xử lý bãi bỏ triệt để chỉ đạt khoảng 20% đến 25%, nhiều tồn tại chỉ dừng lại ở mức nhắc nhở rút kinh nghiệm.

Thứ tư, việc thành lập các Đoàn giám sát chuyên đề của Thường trực và các Ban Hội đồng nhân dân huyện được triển khai định kỳ hàng năm với 4 đến 6 đợt giám sát chuyên sâu. Dẫu vậy, hiệu lực hậu giám sát chưa cao khi tỷ lệ các đơn vị chịu sự giám sát thực hiện đầy đủ các kiến nghị đúng thời hạn 30 ngày chỉ đạt ước tính khoảng 60%.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những hạn chế trên xuất phát từ yếu tố con người và điều kiện tự nhiên, xã hội đặc thù của huyện Như Xuân. Với địa bàn miền núi rộng lớn, kinh tế nông lâm nghiệp chiếm gần 68% cơ cấu sản xuất, trình độ nhận thức pháp luật của người dân chưa đồng đều đã tạo áp lực lớn lên bộ máy công quyền. Cơ chế phối hợp giữa các Ban Hội đồng nhân dân với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc còn lỏng lẻo, thiếu chế tài pháp lý mạnh mẽ để xử lý các cơ quan chậm trễ giải trình.

So sánh với các nghiên cứu tại các huyện miền núi khác thuộc tỉnh Lai Châu hay Hải Dương trong cùng giai đoạn, kết quả cho thấy đây là khiếm khuyết mang tính phổ quát ở cấp huyện khi Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 mới đi vào cuộc sống. Khi trực quan hóa dữ liệu qua biểu đồ cột thể hiện tương quan giữa số lượng đoàn giám sát và tỷ lệ kiến nghị được thực thi từ năm 2011 đến 2016, có thể nhận thấy rõ sự chênh lệch: số lượng giám sát tăng dần theo từng năm nhưng tỷ lệ phản hồi khắc phục hoàn toàn vẫn còn độ trễ lớn.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân huyện Như Xuân trong giai đoạn mới, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá:

  • Cơ cấu lại nhân sự và nâng cao chất lượng đại biểu: Tăng tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách lên tối thiểu 30% đến 35% trong cơ cấu nhiệm kỳ; tổ chức định kỳ 02 khóa bồi dưỡng kỹ năng giám sát chuyên sâu mỗi năm cho 100% đại biểu Hội đồng nhân dân huyện và cấp xã. Chủ thể thực hiện: Ban Thường vụ Huyện ủy phối hợp Thường trực Hội đồng nhân dân huyện. Thời gian thực hiện: Lộ trình từ năm 2018 đến 2021.
  • Chuẩn hóa quy trình giám sát chuyên đề và tái giám sát: Ban hành bộ tiêu chí theo dõi kết quả sau giám sát, quy định rõ thời hạn tối đa 30 ngày để cơ quan chịu sự giám sát báo cáo khắc phục, hướng tới mục tiêu 90% kiến nghị được giải quyết dứt điểm. Chủ thể thực hiện: Các Ban của Hội đồng nhân dân huyện Như Xuân. Thời gian thực hiện: Bắt đầu từ quý I năm 2018.
  • Siết chặt thẩm định và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật: Tiến hành rà soát 100% quyết định của Ủy ban nhân dân huyện và nghị quyết của 18 Hội đồng nhân dân cấp xã ban hành hàng năm, kiên quyết đình chỉ và bãi bỏ các văn bản sai thẩm quyền hoặc trái luật. Chủ thể thực hiện: Ban Pháp chế phối hợp Phòng Tư pháp huyện. Thời gian thực hiện: Định kỳ hàng quý từ năm 2018.
  • Tăng cường cơ chế phối hợp liên tịch và công khai kết quả giám sát: Ký kết quy chế phối hợp giám sát với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc huyện, bảo đảm tiếp nhận và phản hồi 100% ý kiến, khiếu nại của cử tri tại các buổi tiếp xúc cử tri trước và sau mỗi kỳ họp trên hệ thống thông tin truyền thông của huyện. Chủ thể thực hiện: Thường trực Hội đồng nhân dân và Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc huyện Như Xuân. Thời gian thực hiện: Thường xuyên từ năm 2018.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu có giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cán bộ, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện và cấp xã: Cung cấp khung phương pháp luận thực tế, biểu mẫu quy trình tổ chức đoàn giám sát, kỹ năng chất vấn và giải pháp khắc phục điểm nghẽn của đại biểu kiêm nhiệm tại vùng dân tộc thiểu số.
  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và các cơ quan tư pháp địa phương (Tòa án, Viện kiểm sát, Thi hành án dân sự): Nắm bắt các tiêu chí đánh giá trách nhiệm giải trình công vụ, từ đó hoàn thiện hệ thống báo cáo công tác định kỳ và chuẩn bị hồ sơ minh bạch phục vụ các đợt giám sát.
  • Học viên cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành Luật học và Quản trị công: Khai thác kho dữ liệu thống kê thực chứng giai đoạn 2011 - 2016 tại địa bàn miền núi Thanh Hóa làm tư liệu đối sánh lý thuyết phân quyền và giám sát quyền lực cơ sở.
  • Cán bộ Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội: Tiếp cận mô hình giám sát phản biện xã hội liên tịch, giúp nâng cao hiệu lực phối hợp tiếp công dân và giám sát việc giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo tại địa bàn nông thôn, vùng sâu vùng xa.

Câu hỏi thường gặp

Hội đồng nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giám sát những cơ quan, đơn vị nào?
Theo quy định của Luật năm 2015, Hội đồng nhân dân cấp huyện giám sát Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Chi cục Thi hành án dân sự cùng cấp, các phòng ban chuyên môn và Hội đồng nhân dân cấp xã trực thuộc. Tại Như Xuân, phạm vi này bao quát 18 xã, thị trấn và toàn bộ các cơ quan hành chính, tư pháp đóng trên địa bàn.

Tại sao tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm cao lại ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu lực giám sát?
Do trên 80% đại biểu là cán bộ kiêm nhiệm công tác tại các cơ quan thuộc diện chịu sự giám sát, dẫn đến tình trạng vừa đá bóng vừa thổi còi. Thực tiễn tại huyện Như Xuân giai đoạn 2011 - 2016 cho thấy tâm lý nể nang, ngại va chạm khiến hoạt động chất vấn và kiến nghị sau giám sát chưa đạt được chiều sâu và tính truy vấn dứt điểm.

Hình thức bỏ phiếu tín nhiệm tại Hội đồng nhân dân huyện mang lại giá trị thực tiễn gì?
Căn cứ Nghị quyết số 35/2012/QH13 của Quốc hội, việc lấy phiếu và bỏ phiếu tín nhiệm là công cụ kiểm soát quyền lực tối cao, giúp đánh giá uy tín của người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu. Người có từ 50% số phiếu tín nhiệm thấp trở lên sẽ là căn cứ xác thực để xem xét miễn nhiệm, điều chuyển hoặc bãi nhiệm chức danh.

Làm cách nào để nâng cao tỷ lệ thực thi kiến nghị sau giám sát tại huyện miền núi?
Hội đồng nhân dân cần ban hành nghị quyết riêng sau mỗi cuộc giám sát chuyên đề, quy định chế tài cụ thể và mốc thời gian báo cáo bắt buộc từ 7 đến 30 ngày. Đồng thời, Thường trực Hội đồng nhân dân huyện Như Xuân cần thiết lập lịch trình tái giám sát định kỳ hàng quý để kiểm tra việc khắc phục sai phạm thực tế tại cơ sở.

Đặc thù tự nhiên - xã hội của huyện Như Xuân tác động thế nào đến công tác giám sát?
Với diện tích tự nhiên rộng lớn 72.171,84 ha, địa hình đồi núi hiểm trở, tỷ lệ hộ nghèo 30% và hơn 70.000 dân cư thuộc 4 dân tộc sinh sống rải rác ở 18 xã, thị trấn, các đoàn giám sát gặp nhiều trở ngại trong việc đi lại và thu thập thông tin, đòi hỏi việc lựa chọn chuyên đề phải gắn sát với chính sách an sinh và tài nguyên đất rừng.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện cơ sở lý luận và cơ chế pháp lý về chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật ban hành năm 2015.
  • Đánh giá chân thực thực trạng giám sát tại huyện Như Xuân qua hai khóa XIX (2011 - 2016) và XX (2016 - 2021) trên địa bàn 18 xã, thị trấn với các số liệu thực chứng cụ thể về nhân sự, chất vấn và giải quyết khiếu nại.
  • Chỉ rõ 6 nhóm yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực giám sát, trong đó cơ cấu đại biểu kiêm nhiệm và năng lực hậu giám sát là các điểm nghẽn chính cần tháo gỡ.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ có tính khả thi cao, gắn liền với lộ trình cải cách tổ chức bộ máy và nâng cao trách nhiệm giải trình công vụ đến năm 2021.
  • Đóng góp nguồn tư liệu học thuật và thực tiễn phong phú cho các nhà hoạch định chính sách, đại biểu dân cử và giới nghiên cứu luật học trong việc hoàn thiện thể chế chính quyền địa phương tại Việt Nam.