MỞ ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI Quy trình kiểm toán nói chung và quy trình kiểm toán do kiểm toán nhà nước (KTNN) thực hiện nói riêng luôn là mối quan tâm hàng đầu của nhiều đối tượng. Trong những năm qua, khá nhiều nhà nghiên cứu đã cố gắng phân tích, đánh giá các khía cạnh khác nhau của quy trình kiểm toán với các đối tượng kiểm toán khác nhau. Thế nhưng, cho đến nay, quy trình kiểm toán các chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG) do KTNN vẫn chưa thống nhất và các nghiên cứu về chủ đề này vẫn tiếp tục thực hiện.
Điều này là do quy trình kiểm toán CTMTQG do KTNN thực hiện khó quan sát và đo lường, phụ thuộc vào ý trí nhà quản lý và xét đoán của từng cá nhân, do vậy khó có một quan điểm thống nhất. CTMTQG là các chương trình đầu tư công có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Chương trình mục tiêu quốc gia về Xây dựng Nông thôn mới (CTMTQG XDNTM) là chương trình triển khai theo nhiều giai đoạn với những mục tiêu cụ phù hợp với mục tiêu phát triển chung của đất nước. Chương trình liên quan đến lượng vốn lớn đầu tư từ ngân sách nhà nước và nhân dân nên nhận được sự quan tâm của cả xã hội và của cả hệ thống chính trị.
Theo báo cáo tổng kết của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (Bộ NN&PTNT), đến 9/2019 CTMTQG XDNTM đã được triển khai tại 63 tỉnh thành trong cả nước, nguồn lực huy động cho Chương trình là 2.417 tỷ đồng (Bộ NN&PTNT, 2019c) bao gồm nguồn lực từ ngân sách nhà nước, các tổ chức tín dụng, người dân và các tổ chức xã hội. CTMTQG nói chung, CTMTQG XDNTM nói riêng được tổ chức thực hiện theo những quy định chung về đầu tư và những đặc thù riêng của cơ chế đầu tư rất phức tạp, triển khai thực hiện trong thời gian dài nên tiềm ẩn nhiều rủi ro. Vấn đề đặt ra là cần có sự kiểm tra, đánh giá sự tin cậy, tính tuân thủ và hiệu quả của quá trình triển khai, thực hiện chương trình, đảm bảo nguồn lực của nhà nước, của nhân dân được quản lý và sử dụng đúng mục tiêu, tiết kiệm và hiệu quả. KTNN với vai trò là tổ chức kiểm toán khu vực công hàng đầu của mỗi quốc gia OECD (2011), với chức năng và trách nhiệm của mình cần tổ chức các hoạt động 1 luan an kiểm toán, đưa ra ý kiến và cung cấp những thông tin xác thực, hữu ích cho Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành địa phương nhằm nâng cao hiệu quả CTMTQG XDNTM, trách nhiệm giải trình của chính phủ với người dân, và minh bạch hóa các khoản tài trợ.
Để thực hiện trách nhiệm của mình KTNN đã tập trung lực lượng toàn ngành để kiểm toán CTMTQG XDNTM giai đoạn 2010-2015 nhằm: “cung cấp thông tin hữu ích cho Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; đồng thời tổng kết, rút ra các bài học kinh nghiệm trong quá trình thực hiện Chương trình ở địa phương” (KTNN, 2016e). Tuy kết quả kiểm toán CTMTQG XDNTM đã bước đầu cung cấp các thông tin hữu ích cho quốc hội, chính phủ, các bộ, ngành, địa phương trong tổ chức, quản lý, điều hành, thực hiện Chương trình, xong kiểm toán CTMTQG XDNTM còn gặp nhiều khó khăn, thách thức như (1) CTMTQG XDNTM là chương trình lớn liên quan đến nhiều lĩnh vực, bộ, ngành đòi hỏi lượng thông tin lớn cần được thu thập phục vụ công tác kiểm toán, nhưng thời gian thu thập thông tin bị giới hạn để hạn chế ảnh hướng đến hoạt động của đơn vị được kiểm toán. (2) Đối tượng quan tâm đến thông tin do KTNN cung cấp rất đa dạng và phong phú, đòi hỏi nội dung kiểm toán phải bao trùm được những vấn đề có rủi ro tiềm tàng cao. Trong buổi tọa đàm khoa học tổ chức tháng 11/2018 “Tổ chức kiểm toán chuyên đề của KTNN - Thực trạng và giải pháp”, KTNN đã chỉ ra nhiều vấn đề bất cập trong thực hiện kiểm toán chuyên đề nói chung, kiểm toán CTMTQG XDNTM nói riêng, nhiều tham luận đã cho thấy kết quả kiểm toán còn chung chung, mục tiêu và trọng tâm kiểm toán còn dàn trải, khó tham mưu kịp thời cho lãnh đạo các cấp.
Vậy liệu quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM đã được KTNN sử dụng có thực sự phù hợp chưa? Và những bước công việc nào trong quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM cần được điều chỉnh để chất lượng thông tin do KTNN cung cấp hữu ích hơn? Đây là những câu hỏi mà đến nay vẫn chưa có một nghiên cứu khoa học nào trả lời được. Để trả lời những câu hỏi này đòi hỏi phải có một nghiên cứu toàn diện về quy trình kiểm toán CTMTQG về XDNTM, chỉ ra những hạn chế của quy trình và đề xuất những giải pháp hữu ích hoàn thiện quy trình theo hướng tăng tăng cường sự hữu ích của thông tin do KTNN cung cấp. 2 luan an Với khoảng trống về lý thuyết trong các công trình đã nghiên cứu, yêu cầu thực tiễn của KTNN, tác giả thực hiện nghiên cứu với đề tài: “Hoàn thiện quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới do kiểm toán nhà nước thực hiện“ nhằm góp phần làm sáng tỏ vấn đề đang được quan tâm về quy trình kiểm toán, đề ra các giải pháp giải quyết các vấn đề bất cập trong thực tiễn một cách hữu hiệu. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Tổng quan các công trình đã nghiên cứu có liên quan đến CTMTQG XDNTM, quy trình kiểm toán của KTNN trong thời gian qua ở nước ngoài và tại Việt Nam.
Từ đó, phân tích, đánh giá kết quả nghiên cứu đã thực hiện về CTMTQG XDNTM, quy trình kiểm toán của KTNN nhằm xác định khoảng trống lý thuyết và các vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu sâu hơn trong lĩnh vực này. Tổng quan về tình hình nghiên cứu trong nước Do tính chất phức tạp của CTMTQG XDNTM và tính chất bảo mật của quy trình kiểm toán của KTNN nên chưa có nghiên cứu học thuật nào được công bố liên quan đến chủ đề về quy trình kiểm toán CTMTQG XDNTM tại Việt Nam. Các nhà nghiên cứu chủ yếu tập trung nghiên cứu việc tổ chức, triển khai CTMTQG XDNTM tại các địa phương, nghiên cứu các khía cạnh riêng rẽ của Chương trình, hay nghiên cứu các quan điểm về tiêu chí của Chương trình dưới góc nhìn của một số đối tượng. Đối tượng của KTNN phức tạp và đa dạng nên các nghiên cứu về quy trình kiểm toán do KTNN thực hiện cũng đa dạng các lĩnh vực như quy trình kiểm toán báo cáo tài chính, quy trình kiểm toán tuân thủ, quy trình kiểm toán đặc thù các lĩnh vực như xây dựng cơ bản, ngân hàng, quy trình kiểm toán CTMTQG nhằm hoàn thiện các quy trình kiểm toán do KTNN thực hiện.
Các nghiên cứu về chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới (1) Các nghiên cứu về quản lý, tổ chức, triển khai CTMTQG XDNTM CTMTQG XDNTM được tổ chức triển khai tại 63 tỉnh, thành phố trên cả nước nên đã có nhưng nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý, tổ chức, thực hiện ở một 3 luan an số địa phương như Phạm Hà (2011) đã chỉ ra cách thức tổ chức triển khai Chương trình ở tỉnh Quảng Ninh từ lựa chọn tiêu chí trong triển khai đến cách thực huy động sức mạnh nội lực từ cộng đồng dân cư để tỉnh sớm đạt được mục tiêu đề ra. Với tỉnh nông nghiệp như tỉnh Thái Bình với gần 90% số dân sống ở nông thôn và hơn 70% lao động làm nông nghiệp, Vũ Kiểm (2011) đã chỉ ra những định hướng điều hành, quản lý, tổ chức của Ban chỉ đạo các cấp trong triển khai thực hiện chương trình nhằm giúp Thái Bình tận dụng được những ưu thế, khắc phục được các hạn chế để đạt được mục tiêu của Chương trình trong từng giai đoạn. Cũng với quan điểm nghiên cứu về CTMTQG XDNTM trên quan điểm phù hợp với đặc điểm của từng vùng miền trên cả nước, Bá Thăng (2011) chỉ ra những khó khăn, thách thức của tỉnh Đăk Lăk trong tổ chức, triển khai chương trình, nguyên nhân của những thách thức khiến tỉnh đang chậm tiến tiến độ XDNTM chậm so với kế hoạch chung đề ra. Theo tác giả nguyên nhân dẫn đến tiến độ xây dựng nông thôn mới chậm ngay từ khâu đầu tiên là do nhận thức của người dân chưa đúng với tinh thần của chương trình xây dựng nông thôn mới; một số xã còn trông chờ, ỷ lại; đội ngũ cán bộ xã yếu cả về trình độ và năng lực chuyên môn; công tác tuyên truyền chưa thực sự sâu rộng, trách nhiệm của ban quản lý xây dựng nông thôn mới của xã và Đảng ủy, UBND các xã chưa cao, chưa nhận thức đầy đủ về ý nghĩa của xây dựng NTM; Công tác phối hợp thực hiện giữa các ngành, các cấp chưa chặt chẽ, việc kiểm tra, giám sát chưa kịp thời và thường xuyên.
Thanh Tân (2011) đã nghiên cứu trường hợp tỉnh Yên Bái, Vũ Kiểm (2011) nghiên cứu ở tỉnh Thái Bình. Tất cả các nghiên cứu này đều tập trung phân tích, đánh giá đặc điểm, cách tổ chức, quản lý của từng địa phương để từ đó chỉ ra những bài học hay giải pháp cho những vấn đề còn tồn tại. (2) Các nghiên cứu về sự phù hợp của các tiêu chí được sử dụng để đánh giá trong CTMTQG XDNTM Đỗ Kim Chung và Kim Thị Dung (2012) với nghiên cứu về “Chương trình nông thôn mới ở Việt Nam – Một số vấn đề đặt ra và kiến nghị” đã chỉ ra rằng chương trình XD NTM của Việt Nam vẫn chưa đạt được như kết quả trông đợi là do sự chưa phù hợp trong bộ tiêu chí đánh giá, cách tiếp cận “dội ở trên xuống”, sự 4 luan an thiên lệch trong lựa chọn các xã điểm, chất lượng quy hoạch NTM thấp, chưa phát huy thật tốt sự tham gia của dân, chưa chú trọng đầu tư vào phát triển kinh tế, nhân lực và thể chế, thiếu sự kết hợp giữa các cấp và các ngành, trình độ và năng lực quản lí của cán bộ cơ sở còn hạn chế là những nguyên nhân cơ bản làm cho hiệu quả các chương trình phát triển nông thôn thấp.