CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NỘI DUNG VÀ QUY TRÌNH KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH BỘ, NGÀNH. Một số vấn đề chung về NSNN 1. Khái niệm, bản chất của NSNN. Khái niệm về NSNN Nhà nước ra đời, tồn tại và phát triển là một tất yếu của lịch sử phát triển xã hội loài người.
Đi đôi với sự ra đời và vận động của nhà nước đòi hỏi phải có một nguồn lực tài chính để nuôi sống bộ máy và thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, xã hội mà cộng đồng giao phó. Do đó NSNN ra đời với đặc trưng là sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên cơ sở luật định. Theo Luật NSNN năm 2002 “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Theo khái niệm trên thì: Thứ nhất, ngân sách là các khoản thu, chi của một chủ thể trong nền kinh tế nhất định.
Mỗi chủ thể trong nền kinh tế đều có ngân sách riêng bảo đảm đáp ứng nhu cầu cho chính mình. Nhà nước với tư cách là chủ thể lớn nhất trong nền kinh tế đã tập trung vào tay một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia để đáp ứng nhu cầu chi tiêu, thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Thứ hai, ngân sách được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định (thông thường là một năm). 5 Thứ ba, NSNN thể hiện khía cạnh pháp lý; các hoạt động thu, chi của NSNN được tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định.
Nói cách khác, NSNN cụ thể hoá quyền lực của Nhà nước được thực hiện theo Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Thứ tư, về phương diện xã hội, NSNN là phương tiện để thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước, bởi vậy bản chất của NSNN phụ thuộc vào bản chất chính trị và chế độ kinh tế của nhà nước. Như vậy, Luật NSNN năm 2002 của Việt Nam đã đưa ra một khái niệm thể hiện được tương đối đầy đủ và toàn diện các khía cạnh của ngân sách, bao quát được toàn bộ những vấn đề cơ bản của NSNN mà các khái niệm khác chưa thể hiện hoặc thể hiện chưa thật đầy đủ. Bản chất của NSNN Khi xem xét biểu hiện bên ngoài thì NSNN là các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm) do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định.
Từ đó nhận thấy NSNN là một loại quỹ tiền tệ luôn gắn liền với chủ thể là Nhà nước; giác độ này biểu hiện cả khía cạnh nội dung, khía cạnh pháp lý và thời gian của NSNN, đó cũng là điểm giúp chúng ta phân biệt NSNN với các quỹ khác của Nhà nước hoặc của các tổ chức, cá nhân khác. Nếu xét về các quan hệ KTXH chứa đựng bên trong các khoản thu, chi thì NSNN thể hiện sự vận động của các luồng tiền thu vào hay chi ra giữa một bên chủ thể là nhà nước với bên kia là các chủ thể khác trong nền kinh tế. Nói cách khác, NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội, phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia. Từ hai giác độ trên có thể thấy NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội, phát sinh trong quá trình 6 phân phối và phân phối lại giá trị của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nuớc theo nguyên tắc không bồi hoàn trực tiếp là chủ yếu.
Hệ thống NSNN và phân cấp quản lý NSNN. Hệ thống NSNN. Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Theo Luật NSNN thì “NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm.
Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN”. Điều 4 Luật NSNN chỉ rõ “NSNN gồm ngân sách trung ương và NSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND”. Do đó NSNN là một hệ thống thống nhất từ trung ương xuống địa phương.
NSĐP bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính các cấp gồm có HĐND và UBND các cấp theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND: - Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách địa phương) bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. - Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện) bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn. - Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Phân cấp quản lý NSNN.
Theo Luật NSNN, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa ngân sách các cấp được thực hiện theo các nguyên tắc sau đây: 7 - Thứ nhất, ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; - Thứ hai, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; - Thứ ba, NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý KTXH, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn; - Thứ tư, nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; - Thứ năm, trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; - Thứ sáu, thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới; - Thứ bảy, trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà NSĐP được hưởng để phát triển KTXH 8 trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển NSĐP, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên; - Thứ tám, ngoài việc uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu thì không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.
Việc phân cấp quản lý NSNN xác định rõ phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền Nhà nước các cấp trong việc quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ thu chi của ngân sách. Phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, sẽ giải quyết các quan hệ giữa chính quyền Nhà nước Trung ương với các cấp chính quyền địa phương trong viêc xử lý các vấn đề hoạt động, điều hành NSNN đúng đắn và hợp lý. Nội dung thu NSNN và phân cấp thu NSNN 1.1 Khái niệm, nội dung của thu NSNN. Khái niệm thu NSNN.
Thu NSNN là quá trình động viên của một bộ phận nguồn lực tài chính vào NSNN được thực hiện bằng hệ thống các chính sách, pháp luật do Nhà nước ban hành. Nói cách khác, thu NSNN là một hoạt động tài chính của Nhà nước được xác lập trên cơ sở hệ thống chính sách, pháp luật do Nhà nước ban hành dựa trên nền tảng quyền lực và uy tín của Nhà nước đối với các chủ thể trong xã hội. Nội dung của thu NSNN Căn cứ vào phạm vi phát sinh các khoản thu NSNN thì thu NSNN bao gồm thu nội địa và các khoản thu ngoài nước. Tùy theo đặc điểm kinh tế, xã hội mà nội dung thu NSNN của mỗi quốc gia có những khác biệt riêng.
Tuy nhiên các khoản thu NSNN đều có những đặc điểm cơ bản đó là: 9 Thứ nhất, đa số các khoản thu NSNN là những khoản thu mang tính chất bắt buộc. Tính chất bắt buộc dựa trên trách nhiệm của công dân được quy định trong Hiến pháp. Bắt buộc ở đây có thể hoàn toàn không mang tính chất trao đổi, do quyền lực của Nhà nước quyết định như thuế, phí, lệ phí, các khoản thu phạt…; Hoặc có thể bắt buộc song gắn với những điều kiện nhất định như các khoản thu về phí, lệ phí về bán tài nguyên khoản sản, tài sản quốc gia, các khoản thu do thực hiện chủ trương liên doanh, liên kết giữa Nhà nước với các đơn vị sản xuất kinh doanh trong các ngành kinh tế trọng điểm, điều kiện ở đây chính là sự trao đổi giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế. Thứ hai, các khoản thu NSNN về cơ bản là những khoản thu chuyển dịch nguồn lực tài chính từ khu vực tư sang khu vực công.
Mức độ chuyển dịch lớn hay nhỏ phụ thuộc và nhu cầu chi tiêu của NSNN và kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của toàn xã hội.