CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Khái quát chung về ngân sách nhà nước và ngân sách nhà nước cấp huyện 1. Khái niệm Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế lịch sử gắn liền với sự ra đời của Nhà nước, gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hoá tiền tệ. Theo Luật Ngân sách nhà nước: "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Biểu hiện bên ngoài, ngân sách nhà nước là một bảng dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định thường là một năm. Chính Phủ dự toán các nguồn thu vào quỹ ngân sách Nhà nước, đồng thời dự toán các khoản chi cho các hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh quốc phòng, từ quỹ ngân sách Nhà nước, và bảng dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn. Như vậy, đặc trưng chủ yếu của ngân sách Nhà nước là tính dự toán các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một thời gian nhất định, thường là một năm. Trong thực tiễn hoạt động Ngân sách nhà nước là hoạt động thu (tạo thu) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thức giá trị.
Đằng sau các hoạt động thu, chi đó chứa đựng các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với chủ thể khác. Nói cách khác, ngân sách Nhà nước phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế trong nền kinh tế - xã hội và trong phân phối tổng sản phẩm xã hội. Thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. 5 Các nguồn tài chính được tập trung vào ngân sách Nhà nước nhờ vào việc Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính quốc gia dưới hình thức thuế và các hình thức thu khác.
Toàn bộ các nguồn tài chính trong ngân sách Nhà nước của chính quyền nhà nước các cấp là nguồn tài chính mà Nhà nước trực tiếp nắm giữ, chi phối. Nó là nguồn tài chính cơ bản để Nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Nguồn tài chính này giữ vị trí chủ đạo trong tổng nguồn tài chính của xã hội và là công cụ để Nhà Nước kiểm soát vĩ mô và cân đối vĩ mô. Từ sự phân tích biểu hiện bên ngoài và thực chất bên trong của ngân sách Nhà nước, ta có thể đưa ra quan niệm chung về ngân sách Nhà nước như sau: Xét theo hình thức biểu hiện bên ngoài và ở trạng thái tĩnh, ngân sách Nhà nước là một bảng dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm.
Xét về thực chất và ở trạng thái động, ngân sách Nhà nước là kế hoạch tài chính vĩ mô và là khâu tài chính chủ đạo của hệ thống tài chính Nhà nước, được Nhà nước sử dụng để phân phối một bộ phận của cải xã hội dưới hình thức giá trị nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Khái quát chung về ngân sách nhà nước cấp huyện Ngân sách nhà nước cấp huyện là một bộ phận cấu thành của NSNN, do đó nó phản ánh các mối quan hệ giữa ngân sách cấp huyện với các tổ chức, cá nhân trên địa bàn huyện trong quá trình phân bổ, sử dụng của cải xã hội. Ngân sách huyện là công cụ quan trọng của chính quyền cấp huyện trong việc ổn định và phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Ngân sách huyện là toàn bộ các khoản thu, chi được quy định đưa vào dự toán trong 1 năm do HĐND huyện quyết định và giao cho UBND huyện tổ chức chấp hành nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện. Đặc điểm của ngân sách nhà nước cấp huyện Thứ nhất, nội dung thu chi NSNN cấp huyện phụ thuộc vào ý chí của HĐND, UBND tỉnh Theo luật NSNN hiện hành, ngân sách cấp huyện là một cấp ngân sách 6 hoàn chỉnh với nguồn thu và nhiệm vụ chi được quy định cụ thể để đảm bảo hoàn thành chức năng nhiệm vụ của cấp huyện. Tuy nhiên, do luật ngân sách cũng đã quy định đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách thì Quốc hội quyết định tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa Trung ương và địa phương, còn HĐND tỉnh thì quyết định tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách tỉnh, ngân sách huyện và ngân sách xã. Do đó, có thể thấy rằng quy mô ngân sách, khả năng tự cân đối của ngân sách cấp huyện hoàn toàn phụ thuộc vào việc phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi của tỉnh đối với huyện cũng như tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa ngân sách tỉnh và ngân sách huyện.
Hay có thể nói ngân sách huyện có tự cân đối chủ động trong điều hành được hay không phần lớn phụ thuộc vào ý chí của HĐND, UBND tỉnh. Thứ hai, thường xuyên phát sinh mẫu thuẫn giữa nhiệm vụ chi NSNN ở địa phương với cân đối ngân sách đã được ổn định. Do không phải là cấp có thể hình thành các chính sách, chế độ về thu, chi ngân sách nên nội dung thu, chi của huyện do HĐND và UBND tỉnh quyết định. Vì vậy, trong thực tiễn hay phát sinh mâu thuẫn giữa yêu cầu nhiệm vụ phát triển KT - XH ở địa phương cũng như những nhiệm vụ chi được giao thêm với cân đối ngân sách đã được ổn định (với thời gian từ 3-5 năm theo luật ngân sách quy định).
Điều này đặt ra yêu cầu là các cơ quan hoạch định chính sách, xây dựng chính sách chế độ thu, chi ngân sách, tham mưu việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết cho ngân sách cấp huyện phải xuất phát từ những cơ sở lý luận và thực tiễn đầy đủ để tham mưu cơ quan có thẩm quyền của tỉnh quyết định, tránh yếu tố cảm tính, thiếu cơ sở khoa học. Đồng thời phân cấp phải trên quan điểm tăng quyền chủ động của ngân sách huyện cũng như ngân sách xã, thị trấn để tạo điều kiện cho huyện, các xã, thị trấn hoàn thành ngày càng tốt hơn nhiệm vụ phát triển KT - XH ở địa phương. Thứ ba, qui mô ngân sách huyện thường không ổn định qua các giai đoạn. Đối với nguồn thu của ngân sách huyện thường chủ yếu là các khoản thu về thuế, phí, lệ phí, thu chuyển quyền sử dụng đất và thu khác, trong đó thu từ thuế và phí, lệ phí là nguồn thu quan trọng chiếm tỷ trọng từ 70-80 % tổng thu ngân sách.
Tuy nhiên trong thực tế cũng thấy rằng khoản thu thuế được giao chủ yếu là các sắc thuế như thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp từ khu vực ngoài quốc doanh, đây là khoản thu rất khó thực hiện, quy mô số thu không lớn nhưng chi phí phải bỏ ra cho công tác 7 thu không nhỏ và đây cũng là địa chỉ của những sai phạm trong việc chấp hành luật thuế như gian lận thương mại, trốn thuế, mua bán hóa đơn. Còn đối với chi ngân sách thường xảy ra tình trạng mâu thuẫn giữa nhiệm vụ chi được giao và nguồn để trang trải nhiệm vụ chi (thể hiện qua công tác giao dự toán hàng năm), đôi khi tạo ra cảm giác không bình đẳng, có sự ấn định chưa hợp lý từ cấp tỉnh. Vai trò của ngân sách nhà nước cấp huyện Một là, NSNN cấp huyện là công cụ huy động nguồn tài chính để đảo bảo thực hiện chức năng nhà nước ở địa phương: Sự hoạt động của chính quyền địa phương trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội luôn đòi hỏi phải có quỹ tài chính tập trung để phục vụ nhu cầu chi tiêu cho những mục đích xác định, quỹ tài chính tập trung đó chính là ngân sách huyện. Mặc dù không lớn như ngân sách Trung ương, nhưng ngân sách huyện đã thể hiện vai trò nhất định trong việc thực hiện chức năng Nhà nước tại địa phương.
Trong các chức năng của Nhà nước, chức năng đảm bảo quốc phòng - an ninh đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Đây là công cụ quyền lực của Nhà nước nhằm bảo vệ ý chí của Nhà nước, tạo môi trường chính trị bền vững, an toàn để huyện phát triển về mọi mặt trong cả mặt kinh tế lẫn xã hội. Hai là, NSNN cấp huyện là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội tại địa phương: Vai trò này xuất hiện trước nhu cầu cần khắc phục những khuyết điểm của kinh tế thị trường, giúp cho nền kinh tế phát triển cân đối và hợp lý. Nhà nước thực hiện vai trò này trong hoạt động thu chi NSNN, cụ thể trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội như sau: - Về mặt kinh tế: NSNN cấp huyện có vai trò rất quan trọng trong việc định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền.
Thông qua các khoản chi kinh tế và chi cho các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế; đồng thời chính quyền cấp huyện có thể tạo điều kiện và hướng nguồn vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào những lĩnh vực, những ngành có tỷ suất lợi nhuận cao, ưu tiên những ngành mũi nhọn có khả năng cạnh tranh trên thị trường. - Về mặt xã hội: Đầu tư của NSNN để thực hiện các chính sách xã hội: Giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, thể thao, chi đảm bảo xã hội nhằm giúp đời sống của nhân dân ngày càng được nâng cao hơn. Việc đầu tư này nhằm khắc phục và bù đắp khiếm khuyết 8 của nền kinh tế thị trường như thất nghiệp, phân hóa giàu nghèo, ô nhiễm môi trường. Quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện 1.