CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về NSNN Ngân sách nhà nước cho đến nay có rất nhiều quan niệm của các nhà nghiên cứu đưa ra, song vẫn chưa có khái niệm thống nhất. Tuy nhiên khi bàn đến khái niệm NSNN thì có hai quan niệm phổ biến về NSNN.
Quan niệm thứ nhất cho rằng NSNN là bảng kế hoạch thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoản thời gian nhất định. Quan niệm thứ hai cho rằng NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước. Hai quan niệm phổ biến trên chỉ phản ánh được hình thái hoạt động bề ngoài của ngân sách và mặt vật chất của ngân sách, nhưng nếu nhìn về bản chất bên trong thì chưa thể hiện được nguồn gốc kinh tế xã hội của ngân sách. Trong thực tế, thuật ngữ thu, chi ngân sách đã được khái quát hoá, trong đó thu được hiểu là tất cả các nguồn tiền được huy động cho Nhà nước, còn chi là bao gồm các khoản chi và các khoản trả khác của Nhà nước, đồng thời hoạt động thu, chi của ngân sách được tiến hành rất đa dạng và phong phú trên hầu hết các lĩnh vực, tác động đến mọi chủ thể kinh tế - xã hội.
Như vậy, có thể nói đằng sau hoạt động thu, chi của ngân sách là sự thể hiện các quan hệ kinh tế xã hội của nhà nước với các chủ thể. Như vậy, từ những nội dung trên, ta có thể rút ra khái niệm chung về ngân sách như sau: NSNN là sự biểu hiện các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia về cơ bản theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp. Tuy nhiên, theo điều 1, Luật NSNN ban hành năm 2002 định nghĩa “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [3, tr. Bản chất của NSNN Một nhà nước ra đời, trước hết phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho mục đích bảo vệ sự tồn tại ngày càng vững chắc của mình, đó là các khoản chi cho bộ máy quản lý nhà nước, cho cảnh sát, quân đội, cho giáo dục, y tế, phúc lợi xã hội, chi cho đầu tư xây dựng cơ bản, kết cấu hạ tầng, chi cho phát triển sản xuất v.
tất cả các nhu cầu chi tiêu tài chính của nhà nước điều được thoả mãn bằng các nguồn thu từ thuế, các khoản thu mang tính chất thuế, vay nợ và các hình thức thu khác. Từ đó cho thấy vấn đề nổi lên đó là: ngân sách không thể tách rời nhà nước và dù muốn hay không muốn quá trình thu, chi đó luôn ảnh hưởng, tác động đến quá trình kinh tế xã hội của một quốc gia. Hoạt động của NSNN là hoạt động phân phối các nguồn tài chính, là quá trình giải quyết quyền lợi kinh tế giữa Nhà nước và xã hội với kết quả là các nguồn tài chính được phân chia thành hai phần: Phần nộp vào NSNN và phần để lại cho các thành viên trong xã hội. Phần nộp vào NSNN sẽ tiếp tục phân phối lại, thể hiện qua các khoản cấp phát từ ngân sách cho các mục đích tiêu dùng và đầu tư.
Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân đã làm xuất hiện hệ thống các quan hệ tài chính. Hoạt động thu, chi NSNN cũng là hoạt động tài chính và cũng làm nảy sinh các quan hệ tài chính. Hệ thống các quan hệ tài chính tạo nên bản chất của NSNN được thể hiện dưới hình thức cụ thể, đó là các mối quan hệ sau: Một là, quan hệ tài chính giữa Nhà nước và các doanh nghiệp hoạt động sản xuất kinh doanh. Hai là, quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các đơn vị quản lý Nhà nước nằm trong các lĩnh vực sự nghiệp văn hoá xã hội, hành chính và an ninh quốc phòng.
Ba là, quan hệ kinh tế giữa NSNN với hộ gia đình và dân cư. Bốn là, quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trường tài chính. Tóm lại, từ sự phân tích trên đây, ta thấy rằng mặc dù biểu hiện của NSNN rất đa dạng và phong phú, nhưng về thực chất chúng phản ánh lại nội dung cơ bản là: Luan van 5 - NSNN hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tài chính và vì vậy nó thể hiện các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. - Quyền lực ngân sách thuộc về Nhà nước, mọi khoản thu và chi tài chính của Nhà nước đều do Nhà nước quyết định và nhằm mục đích phục vụ yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước.
Những nội dung trên chính là những mặt, những mối liên hệ quyết định sự phát sinh, phát triển của NSNN. Do đó, có thể kết luận bản chất của NSNN như sau: Bản chất NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế - xã hội giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và đều hành nền kinh tế - xã hội của mình. Chức năng của NSNN Qua phân tích về bản chất của NSNN có thể thấy NSNN xét về chức năng bao gồm các khía cạnh chủ yếu đây: NSNN là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực tài chính trong xã hội; đằng sau hoạt động thu chi ngân sách bằng tiền là sự thể hiện quá trình phân bổ các yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất kinh doanh. NSNN là bộ phận của tài chính nhà nước nó có chức năng phân phối, chức năng giám đốc.
Trong nền kinh tế thị trường việc phân bổ nguồn lực xã hội được thực hiện chủ yếu theo hai kênh: Kênh của các lực lượng thị trường và kênh của Nhà nước thông qua hoạt động thu, chi của tài chính Nhà nước nói chung và ngân sách nói riêng từ đó nó còn có chức năng điều chỉnh quá trình kinh tế xã hội thông qua các công cụ của nó. Vai trò của NSNN Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở các chức năng và trên cơ sở các nhiệm vụ của nó trong từng giai đoạn. Với quan điểm đó, có thể khẳng định NSNN có các vai trò sau: a) Huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước Huy động nguồn lực tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước là một trong những vai trọ quan trọng có tính chất truyền thống của NSNN. Để tồn Luan van 6 tại và phát triển bộ máy Nhà nước, điều hiển nhiên là Nhà nước phải tập trung được một nguồn lực tài chính nhất định.
NSNN chính là một trong những công cụ thực hiện yêu cầu đó. Tuy nhiên cũng cần nhận thấy rằng nguồn lực tài chính Nhà nước tập trung vào tay mình thông qua công cụ NSNN là kết quả hoạt động kinh tế của các chủ thể trong nền kinh tế. Do đó việc động viên nguồn lực tài chính vào Nhà nước thông qua công cụ NSNN không phải vô hạn mà cần có sự cân nhắc tính toán cẩn thận. Có như vậy mới phát huy vai trò tích cực của NSNN trong việc động viên nguồn lực tài chính cho Nhà nước.
Tiêu chuẩn quan trọng để phát huy vai trò của NSNN là phải xem xét đến khía cạnh lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế. Phạm vi, mức độ động viên của NSNN sao cho phù hợp giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích tụ và tập trung nhầm không ngừng gia tăng các nguồn lực tài chính xã hội. b) Quản lý điều tiết vĩ mô nên kinh tế Xuất phát từ điều kiện cụ thể, trong giai đoạn hiện nay, NSNN có vai trò là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội của Nhà nước. Vai trò này rất quan trọng.
Bởi, trong cơ chế kinh tế thị trường tồn tại nhiều mặt hạn chế, cần phải có sự điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước. Song, nhà nước cũng chỉ có thể thực hiện điều chỉnh thành công khi có nguồn tài chính đảm bảo, khi sử dụng triệt để và có hiệu quả công cụ NSNN, để thực hiện quản lý, điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội theo ba nội dung cơ bản sau: Về mặt kinh tế: Để duy trì sự ổn định của môi trường nền kinh tế vĩ mô và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đòi hỏi sự cần thiết phải có Nhà nước can thiệp để khắc phục những khuyết tật của cơ chế thị trường. Trong đó, Nhà nước có vai trò định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất, kinh doanh và chống độc quyền. Nhà nước không thể bỏ qua công cụ ngân sách khi thực hiện vai trò này.
NSNN cung cấp nguồn kinh phí để nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp ở các ngành then chốt và mũi nhọn. Các khoản chi đầu tư của NSNN có tác dụng định hướng hình thành cơ cấu kinh tế và là động lực thúc đẩy sự ra đời của các cơ sở kinh tế mới. Ngoài ra, Nhà nước còn sử dụng Luan van 7 các công cụ bộ phận của NSNN là thuế và chi đầu tư của NSNN để hướng dẫn, kích tích và tạo sức ép đối với các chủ thể trong hoạt động kinh tế. Với việc phối hợp và vận dụng thuế trực thu và thuế gián thu, vận dụng thuế suất thích hợp có tác dụng hướng dẫn, khuyết khích thúc đẩy các thành phần kinh tế mở rộng hoạt động kinh doanh, tạo ra môi trường cạnh tranh, thu hút vốn đầu tư của các khu vực doanh nghiệp, các nguồn vốn vay nợ từ nước ngoài và trong nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho phát triển kinh tế.
Hiệu quả sử dụng các nguồn vay nợ của Nhà nước cũng là một vấn đề xem xét thận trọng khi quyết định các biện pháp huy động tiền vay. Về mặt xã hội: Thực tiển cho thấy áp dụng mô hình kinh tế thị trường bên cạnh những mặt tích cực, cũng làm nảy sinh nhiều khía cạnh tiêu cực mà bản thân kinh tế thị trường đơn thuần không thể giải quyết được như vấn đề phân cực giàu nghèo, các tệ nạn xã hội ., mà cần có sự can thiệp của Nhà nước để giải quyết tốt các vấn đề xã hội nảy sinh. Để thực hiện vai trò đó, Nhà nước phải sử dụng đến công cụ NSNN.